Pierre BIRNBAUM
Université de Paris I
(1977)

Les sommets de l’État.
Essai sur l’élite du pouvoir en France

LES CLASSIQUES DES SCIENCES SOCIALES
CHICOUTIMI, QUÉBEC
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LES CLASSIQUES DES SCIENCES SOCIALES.

Cette édition électronique a été réalisée avec le concours de Pierre Patenaude, bénévole, professeur de français à la retraite et écrivain, Lac-Saint-Jean, Québec.
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Courriel : pierre.patenaude@gmail.com 

à partir du texte de :

Pierre Birnbaum

Les sommets de l’État. Essai sur l’élite du pouvoir en France.

Paris : Les Éditions du Seuil, 1977, 188 pp. Collection “Points – politique”.

L’auteur nous a accordé le 28 septembre 2010 son autorisation de diffuser en accès libre à tous ce livre dans Les Classiques des sciences sociales.

 Courriel : Pierre Birnbaum : birnbaum@univ-paris1.fr 

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Édition numérique réalisée le 1er décembre 2020 à Chicoutimi, Québec.

Pierre Birnbaum
Université de Paris I

Les sommets de l’État.
Essai sur l’élite du pouvoir en France.

Paris : Les Éditions du Seuil, 1977, 188 pp. Collection “Points – politique”.

Les sommets de l’État.
Essai sur l’élite du pouvoir en France.
Quatrième de couverture

Points Politique
Collection dirigée par Jacques Julliard

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Les problèmes politiques sont les problèmes de tout le monde ; les problèmes de tout le monde sont des problèmes politiques.

■	Qui gouverne la France ?
■	Les hommes politiques, l’administration, le monde des affaires ?
■	De Gaulle ou la République des hauts fonctionnaires.
■	Giscard : les milieux d’affaires s’installent au pouvoir.

Pierre Birnbaum

Né en 1940, professeur à l’université de Paris I et à l’Institut d’études politiques de Paris, spécialiste de sociologie politique.

DU MÊME AUTEUR

AUX MÊMES ÉDITIONS
La fin du politique, 1975

AUX PRESSES UNIVERSITAIRES DE FRANCE
Sociologie de Tocqueville, 1969
La structure du pouvoir aux États-Unis, 1971
Théorie sociologique, en collaboration avec F. Chazel, 1975

AUX ÉDITIONS A. COLIN
Sociologie politique, en collaboration avec F. Chazel, 1971, 2 vol.

AUX ÉDITIONS DALLOZ
Le pouvoir politique, 1975

EN PRÉPARATION :
La classe dirigeante française, en collaboration

Note pour la version numérique : La numérotation entre crochets [] correspond à la pagination, en début de page, de l'édition d'origine numérisée. JMT.

Par exemple, [1] correspond au début de la page 1 de l’édition papier numérisée.

[187]

Les sommets de l’État.
Essai sur l’élite du pouvoir en France.
Table des matières

Quatrième de couverture
Introduction [11]

Chapitre I.	La prétention de l'État à l'indépendance : construction du modèle [13]
L'exemple bonapartiste [14]
Le gaullisme et son analyse par le parti communiste [20]

Chapitre II.	De la fusion à la dissociation des pouvoirs [27]
La fusion des trois pouvoirs sous la monarchie de Juillet [27]
La dissociation des pouvoirs sous la IIIe République : la professionnalisation du politique [30]

Chapitre III.	La IVe République ou la dissociation renforcée des pouvoirs politico-administratifs [48]
Les parlementaires et leur devenir professionnel [48]
Le devenir professionnel des ministres [57]
La tentation technocratique de la haute administration [59]

Chapitre IV.	La République des fonctionnaires : vers une nouvelle fusion des pouvoirs politico-administratifs [67]
La professionnalisation croissante du personnel parlementaire [69]
Les ministres hauts fonctionnaires [75]
[188]
Le devenir professionnel des anciens parlementaires [80]
Le devenir professionnel des anciens ministres [82]

Chapitre V.	L’autonomisation croissante de l’appareil politico-administratif sous la Ve République [91]
La spécificité fonctionnelle de l’appareil politico-administratif : les Grands Corps, les cabinets ministériels et le secteur para-public [92]
Le tour extérieur des Grands Corps ou la fermeture de la haute administration [100]

Chapitre VI.	L’emprise de l’appareil d’État sur la vie économique  [115]
De la planification gaulliste au libéralisme giscardien [116]
La loi Royer ou les contradictions de la politique économique de l’appareil d’État [126]
Les commissions d’industrialisation du Plan [134]
Le pantouflage des hauts fonctionnaires [139]
Le pantouflage dans la banque et les communications de masse [145]
Appareil politico-administratif et entreprises publiques [148]

Chapitre VII.	Le système Giscard : l’impossible fusion des pouvoirs et le déclin de l’autonomie de l’État [151]
Le giscardisme et la mutation des républicains indépendants [152]
Les cabinets de Valéry Giscard d’Estaing et de Jacques Chirac [163]
Le « vivier » giscardien : les clubs Perspectives et Réalité [166]
Le pari giscardien [172]

Conclusion [184]

[6]

Pour Christine.

ISBN 2-02-004642-3.
© ÉDITIONS DU SEUIL, 1977.

[7]

Pour Christine

[8]

[9]

La préparation de ce livre a été entreprise lors d’un séjour comme Visiting Professor, au Nuffield College, à Oxford, au cours du printemps 1975. Elle a été poursuivie depuis, en particulier dans le cadre d’un séminaire de doctorat à l’université de Paris I consacré, en 1976, au pouvoir politico-administratif en France.

[10]

[11]

Les sommets de l’État.
Essai sur l’élite du pouvoir en France.
INTRODUCTION

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L’ambition de ce livre consacré à l’étude du personnel politico-administratif français serait de mieux parvenir à appréhender la nature de l’État en France. Pour éviter les pièges des conceptions purement structurelles qui font l’économie à coups de métaphores de toute démarche empirique sans pour autant réduire le système social à une somme d’individus agissant de manière plus ou moins volontaire, il est en effet indispensable de se souvenir que l’action de l’État, en tant qu’institution, dépend pour beaucoup du personnel qui le dirige.
Il n’existe aujourd’hui aucun travail d’ensemble sur les transformations de la classe politique française au sens large, c’est-à-dire de celle qui comprend aussi bien le personnel politique stricto sensu comme les parlementaires ou les ministres que les membres de la haute administration qui, par exemple à travers les cabinets ministériels, participent étroitement à la mise en œuvre des décisions de l’État. Or, ainsi définie, l’élite du pouvoir politico-administratif semble présenter une assez forte hétérogénéité : elle rassemble, en effet, d’une part, un personnel politique classique, professionnel, et, d’autre part, des hauts fonctionnaires qui détiennent une compétence d’une tout autre nature. Dans l’histoire française, ces deux catégories ont entretenu des relations de nature différente qui vont de la franche hostilité à la fusion quasi complète. L'homogénéité ou l’hétérogénéité de l’élite politico-administrative qui occupe les sommets de l’appareil d’État apparaît dès lors comme un facteur important qui détermine en partie, la [12] cohésion de l’État. Celui-ci peut effectivement être dirigé par un personnel hétérogène aux intérêts opposés et servant de porte-parole à des catégories socio-économiques fort diverses. Cette donnée est pourtant rarement retenue par les auteurs contemporains qui s’interrogent sur la nature de l’État, et ceux d’entre eux qui ont paru vouloir en tenir compte ont presque immédiatement éliminé la cause de cette crise profonde, qui se manifeste au sein même de l’appareil d’État. Les uns, tout en reconnaissant l’existence de cette opposition d’intérêts, invoquent aussitôt les mécanismes d’occultation idéologiques pour rétablir au plus vite une unité qui reste à démontrer : les autres éliminent d’emblée ce facteur de crise profonde, surgissant au sein même de l’appareil d’État, en considérant qu’il n’exprime qu’une contradiction secondaire ne portant pas atteinte au monolithisme de cette institution.
Plutôt que de reprendre les démonstrations métaphoriques à partir desquelles on tente de mettre en lumière la fusion des classes sociales ou, au contraire, leur lutte pour s’emparer de l’État, il a paru plus enrichissant d’analyser la transformation du personnel qui occupe les sommets de l’appareil d’État, d’examiner sa fusion ou son éclatement, quitte à mettre l’accent, chaque fois, sur ses liens avec chacune des classes sociales, ou des catégories sociales, qui structurent la société globale. En bref, à partir d’une étude empirique de l’élite du pouvoir politico-administratif de la France contemporaine, notre ambition serait de poser, en d’autres termes, le problème souvent traité de manière purement abstraite de l’autonomie fonctionnelle de l’État.

[13]

Les sommets de l’État.
Essai sur l’élite du pouvoir en France.
Chapitre I
La prétention de l’État
à l’indépendance :
construction du modèle

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Pays fortement centralisé, la France s’est constituée sous l’action uniformatrice de l’État : à l’aide d’institutions spécifiques comme l’administration, l’école, la justice ou l’armée, il a peu à peu modelé par son action la société globale tout entière. On sait que tout au long de son histoire, l’État n’a cessé, en France, de se renforcer et qu’il n’a pas hésité à éliminer des pouvoirs partiels qui souhaitaient préserver leur spécificité. Mais, en définitive, qu’est-ce que l’État en France ? Des auteurs ont souvent tendance à concevoir l’État de façon réificatrice, comme un instrument doué de volonté propre qui, tel un être plus ou moins rationnel, organise, selon ses propres plans, la société civile ; dans une perspective opposée, la formule du capitalisme monopolistique d’État réduit l’État à la fonction d’instrument pur et simple des grands monopoles. Aussi contradictoires soient-elles, ces deux perspectives passent finalement sous silence ce qu’est l’État lui-même, et se dispensent l’une et l’autre d’analyser le personnel qui parle et agit en son nom. Or, étant donné le rôle essentiel dévolu à l’État dans la société française contemporaine, il est indispensable d’examiner son personnel dirigeant si l’on veut pouvoir trancher entre les conceptions théoriques opposées et renouveler sensiblement l’étude des conditions propres à lui assurer une relative autonomie. Dans une certaine mesure, l’autonomie de l’État dépend de celle de son personnel dirigeant. Davantage encore, c’est lorsqu’il a cru pouvoir compter sur un personnel spécifique et professionnalisé, qui, parce qu’il a « la conscience d’être [14] fonctionnaire  » s’identifie entièrement à son rôle qu’il a prétendu, dans certaines circonstances historiques particulières, aller au-delà de la simple autonomie pour devenir véritablement indépendant. Dans ce premier chapitre on voudrait examiner cette prétention de l’État à accéder à l’indépendance qui se manifeste régulièrement à travers l’histoire française.

L'EXEMPLE BONAPARTISTE

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On peut commencer par souligner que le texte dans lequel Marx pousse le plus loin son étude de cette prétention de l’État à l’indépendance concerne précisément, à travers l’exemple napoléonien, la société française. Marx reconnaît en effet que « la bourgeoisie française était obligée par sa situation de classe, d’une part, d’anéantir les conditions d’existence de tout pouvoir parlementaire et, par conséquent, du sien même, et, d’autre part, de donner une force irrésistible au pouvoir exécutif qui lui était hostile  ». L’État semble donc, dans un premier temps, échapper aux détenteurs du pouvoir économique car « pour sauver sa bourse, la bourgeoisie doit nécessairement perdre sa couronne [et que] le glaive qui doit la protéger étant fatalement aussi une épée de Damoclès suspendue au-dessus de sa tête  ». Menacée dans ses intérêts économiques par les événements de 1848, la bourgeoisie accepte par conséquent d’abandonner son contrôle sur l’État pour être sûre de conserver son pouvoir économique. Ainsi apparaît une cassure entre le pouvoir politique et le pouvoir économique grâce à laquelle l’État va prétendre accéder à l’indépendance.
Comme Marx l’observe encore, « la bourgeoisie avait [15] fait l’apothéose du sabre et c’est le sabre qui la domine  ». Après la prise du pouvoir par Napoléon III, « la lutte parut apaisée en ce sens que toutes les classes s’agenouillèrent, également impuissantes et muettes, devant les crosses des fusils  ». Toutes les classes, y compris, évidemment, la bourgeoisie, qui se contente dorénavant de son seul pouvoir économique. La société tout entière se trouve donc désormais « subordonnée » au pouvoir politique car « Bonaparte, en tant que pouvoir exécutif qui s’est rendu indépendant de la société  » se trouve maintenant à la tête de « la machine d’État qui s’est si bien renforcée en face de la société bourgeoise  ».
On peut interpréter ces observations de Marx comme signifiant simplement que l’État acquiert, dans le cadre des rapports de production capitaliste, une autonomie qui assure d’autant mieux le contrôle de la classe hégémonique, et considérer dans ce sens, comme un « jeu de mots  », une lecture plus stricte des remarques de Marx qui mènent à la reconnaissance d’une réelle séparation, même temporaire, de l’État et de la société civile. Pourtant, la simple autonomie que chacun se plaît à reconnaître habituellement à l’État ne suffit plus à rendre compte de ce que Marx lui-même nomme « indépendance ». Même si celle-ci, d’après Marx, peut s’expliquer par l’absence de conscience de classe des paysans parcellaires, même si elle n’est que provisoire. Napoléon III étant obligé, pour gouverner, de se rapprocher de la bourgeoisie, ce qu’il importe de retenir, c’est que l’indépendance de l’État, ou du moins sa prétention à l’indépendance, repose, d’après Marx lui-même, sur l’autonomie fonctionnelle de l’appareil d’État « dans un pays comme la France, où le pouvoir exécutif dispose d’une armée de fonctionnaires de plus d’un demi-million de personnes et tient, par conséquent, constamment [16] sous sa dépendance la plus absolue une quantité énorme d’intérêts et d’existences, où l’État enserre, contrôle, réglemente, surveille et tient en tutelle la société civile  ».
Il faut insister sur le fait que Marx admet l’indépendance de l’État au moment même où il décrit la réalité de son autonomie fonctionnelle en tant que machine servie par une armée de fonctionnaires « face » à la société et qui dispose en outre de l’armée proprement dite. Par conséquent, dans l’esprit de Marx, lorsque l’État s’est véritablement institutionnalisé, lorsqu’il a mis à son service un personnel spécifique et autonome, à savoir des fonctionnaires civils et militaires, il peut prétendre à l’indépendance et donc aller au-delà de la simple autonomie. Marx, qui expose cette thèse à partir d’un examen de la réalité française du second Empire, retrouve curieusement une perspective déjà tracée par Tocqueville en insistant, comme ce dernier, sur les conséquences de la centralisation à la française ; celle-ci produit, depuis la monarchie absolue, et à travers toutes les révolutions politiques qui ne firent que la renforcer, un État « qui recouvre comme d’une membrane le corps de la société française  ». L’extrême centralisation de l’appareil d’État qui s’accroîtra encore tout au long du XXe siècle, sa constitution en une machine autonome maîtresse de son propre fonctionnement, lui donnent la tentation de tout régenter grâce aux ressources propres dont il dispose et qui assurent son « indépendance ».
L’administration se présente dès lors comme l’instrument qui prétend remplacer le personnel politique proprement dit et organiser jusqu’à la vie économique elle-même ; d’où, par exemple, la politique des grands travaux entreprise par le second Empire  et le rôle prépondérant que joue la [17] haute administration avec, au premier chef, les préfets qui représentent l’État dans les départements et disposent d’un grand pouvoir d’intervention dans les affaires locales. Il est vrai, qu’à plusieurs reprises, Marx souligne que l’État ne « plane pas dans les airs » et que, « sous sa domination, la société bourgeoise libérée de tous soucis politiques atteignit un développement dont elle n’avait elle-même jamais eu idée  ». C’est reconnaître tout à la fois que l’État échappe au contrôle de la bourgeoisie mais que celle-ci bénéficie en définitive de cette situation car l’État ne vient pas entraver la bonne marche de ses propres affaires. Marx n’en continue pas moins à affirmer la « domination » de l’État : même si celui-ci ne porte pas atteinte aux intérêts de la bourgeoisie, il continue à la dominer en préservant son « indépendance » en tant que machine centralisée disposant de deux « armées » propres.
Lorsqu’on présente ces analyses de Marx, on souligne souvent que, finalement, la bourgeoisie tire profit de la perte de son pouvoir politique, la classe « hégémonique » conservant, sans que l’on précise de quelle manière, un contrôle sur la classe « régnante » détentrice de l’appareil d’État . Pourtant, comme on le verra plus loin, elle peut tout aussi bien prospérer en gardant le contrôle de l’appareil d’État ; ne retenir que cette conclusion de l’étude de Marx, c’est ne pas voir que celui-ci donne toute son importance à l’institutionnalisation véritable de l’appareil d’État. À une époque où les bureaucraties, au sens wébérien, se développent rapidement, comme des organisations fonctionnelles dans lesquelles le personnel exerce de manière plus ou moins rationnelle des rôles qui lui sont dévolus, eu égard à leur seule compétence, sanctionnée par des examens, Marx montre que « là où la bureaucratie est un principe nouveau, où l’intérêt de l’État commence à devenir un intérêt à part, par suite, un intérêt “réel”  », [18] l’État « se constitue en puissance réelle et devient son propre contenu matériel  ». Marx souligne ainsi que l’institutionnalisation achevée de l’État peut lui servir de support pour tenter d’affirmer son indépendance en tant qu’organisation autonome du point de vue de son personnel et de ses intérêts. Ne pas conserver cette dimension essentielle de l’analyse du bonapartisme proposée par Marx et mettre uniquement l’accent sur l’autonomie relative de l’État par rapport à la bourgeoisie détentrice des moyens de production, c’est sous-estimer grandement l’importance que Marx donne à l’apparition d’un appareil d’État cohérent, fonctionnel et institutionnalisé.
Reste pourtant que l’analyse de Marx surestime peut-être l’institutionnalisation de la machine d’État : durant le second Empire en effet, la formation d’un véritable appareil bureaucratique est encore loin d’être terminée et il faudra attendre la deuxième moitié du XXe siècle pour assister à sa complète institutionnalisation. Ce processus n’en est pas moins largement entamé et Marx en saisit intuitivement l’importance sans disposer pourtant, comme aujourd’hui, de données empiriques pour conforter son étude. Pour rendre compte de cette tendance à l’institutionnalisation qui va atteindre son apogée sous la Ve République, il faut distinguer l’origine sociale du personnel qui occupe les sommets de l’appareil d’État de son origine professionnelle. La grande majorité des membres du Conseil d’État , des préfets , des directeurs et secrétaires généraux des administrations centrales  ou des généraux  appartiennent soit à la noblesse, soit à la haute bourgeoisie. [19] L’État est donc occupé par des personnes qui proviennent des classes sociales les plus favorisées, ce qui, dans un premier temps, rend illusoire sa prétention à l’indépendance. Ce qui frappe pourtant, c’est que ce personnel tend à « se fonctionnariser  ».
Dans leur très grande majorité, toutes ces personnes sont en effet elles-mêmes issues de familles dont le père est déjà fonctionnaire  : dès leur naissance, elles appartiennent au monde de l’État et les traditions familiales les destinent à servir l’État à leur tour. Souvent, même, les préfets sont fils de préfets et les conseillers d’État ont eux-mêmes un père qui a été membre de cette institution. Ces personnes font donc déjà partie des grandes familles administratives qui vont sans cesse renforcer leur spécificité. Celles-ci ont d’ailleurs tissé des liens entre elles à travers de nombreux mariages qui accentuent le caractère autarcique de ces institutions. Enfin, ces personnes sont entrées dès le début de leur carrière au service de l’État : ainsi, on ne compte que très peu d’individus, sous le second Empire, qui aient d’abord appartenu au monde des affaires avant d’entrer dans l’appareil d’État. Son autonomie fonctionnelle, en termes de rôles sociaux, ne peut que s’en trouver renforcée. Cette autonomisation de l’appareil d’État est d’ailleurs délibérément recherchée dès cette époque, par une meilleure professionnalisation du personnel administratif : ainsi Napoléon III remarque que « lorsque dans un pays il y a des écoles pour l’art du jurisconsulte, pour l’art de guérir, pour l’art de la guerre, pour la théologie, etc., n’est-ce pas choquant qu’il n’y en ait pas pour l’art de gouverner, qui est certainement le plus difficile de tous, car il embrasse toutes les sciences exactes, politiques et morales ?  ». Les tentatives de création d’un véritable cursus universitaire propre au personnel dirigeant de l’État, qui eurent lieu sous le second Empire, n’étaient d’ailleurs pas nouvelles puisque [20] la IIe République donna naissance elle aussi, en 1848, à une éphémère École nationale d’administration qui devait dispenser un véritable enseignement professionnel aux administrateurs de l’État . Si infructueuses qu’elles aient été, ces tentatives n’en témoignent pas moins d’une tendance à l’institutionnalisation de l’appareil d’État. Certes, celui-ci va continuer à servir les intérêts de la bourgeoisie, mais il n’en commence pas moins à apparaître comme une véritable organisation qui, sur le plan local, par exemple, met en danger le pouvoir des notables . Il faudra attendre toutefois les lendemains de la Seconde Guerre mondiale pour voir la création de l’ENA dans un contexte historique, celui du gaullisme, qui n’est pas, comme on le verra, sans présenter de solides analogies, du point de vue de la prétention de l’État à l’indépendance, avec le bonapartisme.

LE GAULLISME ET SON ANALYSE 
PAR LE PARTI COMMUNISTE

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L’analyse empirique du personnel détenant les sommets de l’État se révèle donc fructueuse : cette variable semble particulièrement efficace pour distinguer les différentes situations historiques. Ainsi, dans un premier temps, il est frappant de constater les similitudes qui existent entre le second Empire et le gaullisme : dans les deux cas, l’État proclame son Indépendance et entend organiser la société globale. Des dissemblances se manifestent pourtant, qui s’expliquent, dans une large mesure comme on l’a déjà noté, par la plus ou moins grande institutionnalisation de l’appareil d’État.
L’ambition du gaullisme a toujours été de construire un État indépendant des diverses forces sociales. De ce point [21] de vue, il poursuit un objectif analogue à celui de l’État absolu ou de l’État bonapartiste. L’histoire française connaît donc, de manière intermittente, la résurgence d’un État qui prétend à l’indépendance. Dès l’origine, le thème de l’indépendance de l’État occupe une place essentielle dans la pensée gaulliste. Dans le Discours de Bayeux, prononcé en juin 1946, le général de Gaulle affirme sa volonté d’apparaître au-dessus des « contingences politiques » et d’instaurer « un arbitrage national » grâce à la position qu’il occupe « au-dessus des partis ». On retrouve dans la Constitution de 1958, par exemple, dans son article 5, cette idée d’arbitrage réalisée par le chef de l’État. Cette prétention de l’État gaulliste à l’indépendance a été récusée d’emblée par le parti communiste français : Henri Claude affirmant, par exemple, que « le régime, la politique et l’idéologie gaullistes sont l’expression et le reflet du capitalisme de monopole  ». Pour lui, « le gouvernement direct de l’État par les membres de l’oligarchie financière découle logiquement de la prise du pouvoir économique par la grande bourgeoisie : la concentration du pouvoir politique est le corollaire de la concentration du pouvoir économique  ». À l’opposé, le général de Gaulle s’efforce de lier sa propre légitimité à l’indépendance de l’État qu’il dirige : la création de l’ENA en 1945 répond par exemple à ce désir. Il déclare en effet, « je vois en lui [l’État]... une institution de décision, d’action, d’ambition n’exprimant et ne servant que l’intérêt national. Pour concevoir et pour décider, il lui faut des pouvoirs ayant à leur tête un arbitre qualifié. Pour exécuter, il lui faut des serviteurs recrutés et formés de manière à constituer un corps valable et homogène dans tout l’ensemble de la fonction publique  ». Comme dans les cas historiques précédents, l’État gaulliste prétend fonder de la sorte son indépendance sur une bureaucratie fonctionnelle et autonome grâce à laquelle il pourra agir selon sa propre volonté. Refusant d’être [22] interprété en termes de capitalisme monopolistique d’État, le gaullisme prétend construire un appareil d’État qui serait indépendant de tous et, par conséquent, aussi, des monopoles.
Pour revenir rapidement à ce débat et avant d’aborder l’examen du personnel dirigeant sous la Ve République, il a paru intéressant d’analyser, au niveau théorique, le conflit qui est apparu au sein du PC en 1960 et s’est réglé définitivement au début 1961. Il oppose des dirigeants importants du PC comme Casanova, Servin, Pronteau, Kriegel-Valrimont à la direction du parti et, en particulier, à Maurice Thorez lui-même. Ce débat théorique, l’un des plus profonds qui se soit déroulé au sein du PC, ces dernières années, porte précisément sur la nature du gaullisme et sur ses relations avec le pouvoir économique. Même s’il se trouve par ailleurs lié à des considérations de politique internationale (opposition Khrouchtchev-Thorez, action du Mouvement de la paix, guerre d’Algérie), à des différences de tactique vis-à-vis de la gauche non communiste, il met en jeu, pour l’essentiel, deux interprétations radicalement divergentes de la nature du gaullisme.
Pour la direction, et sous l’action déterminante de Maurice Thorez, il faut s’en tenir au point 3 des thèses du XVe Congrès de juin 1959 selon lequel, « avec de Gaulle et son gouvernement, l’État est plus complètement que jamais aux mains de la haute banque et des monopoles ». La thèse officielle considère par conséquent que la théorie du capitalisme monopolistique d’État s’applique admirablement au gaullisme, celui-ci étant dépourvu de toute latitude d’action indépendante. L’appareil d’État lui-même serait peuplé de représentants du monde financier et industriel : la classe hégémonique serait par suite en osmose étroite avec la classe régnant sur l’appareil d’État.
Pour d’autres, au contraire, le gaullisme ne se confond pas purement et simplement avec les intérêts des monopoles internationaux. À partir de cette observation, ils développent deux idées différentes : d’une part, le gaullisme serait le représentant d’un capitalisme national hostile au capitalisme international, d’autre part, l’appareil d’État [23] gaulliste aurait une existence spécifique. Bien que ces deux idées puissent se renforcer l’une l’autre, il nous faut les présenter séparément.
Selon la première, par conséquent, le gaullisme aurait une dimension nationale qui se révélerait très clairement dans le conflit qui l’oppose, à l’époque, à Antoine Pinay, alors ministre des Finances. Marcel Servin estime en ce sens que la bourgeoisie française se répartit en « deux camps » hostiles . Plus explicitement encore, Michel Hincker décrit la lutte à laquelle se livrent la bourgeoisie « nationaliste » et la bourgeoisie « internationaliste », la première étant représentée par le gaullisme qui tente, par exemple, à travers une politique nationale des pétroles, de construire un capitalisme d’État ayant son propre appareil de production, la seconde, par l’oligarchie financière internationale qui craint le renforcement économique d’un État « nationaliste » avec lequel elle devra entrer en compétition économique et qui reçoit le concours, pour s’opposer au capitalisme d’État, d’Antoine Pinay, porte-parole des PME et de la droite conservatrice, dont les intérêts sont également atteints par l’apparition en France d’un capitalisme d’État, soucieux de modernisme et capable de s’attaquer aux survivances anachroniques d’un petit capitalisme familial. Quel que soit le caractère paradoxal que présente cette alliance entre les grands monopoles internationaux et les PME que rassemblent une commune hostilité à l’égard d’un capitalisme d’État, elle apparaît aux yeux de certains théoriciens du PC comme une contradiction principale qui relègue au second plan l’opposition entre la bourgeoisie et la classe ouvrière .
Cette position, à laquelle se rallie Jean Pronteau et d’autres, conduit aussi à voir dans le gaullisme, non seulement un État qui représente une bourgeoisie spécifiquement française, mais également un État ayant son [24] propre appareil animé par « les ambitions brouillonnes des technonationaux  ». Ces auteurs rejoignent les idées développées par Serge Mallet qui, au sujet du gaullisme, remarque que « plus vont se renforçant les attributions économiques de l’État, plus se manifeste la contradiction qui, de par leur statut social, oppose les “directeurs de l’appareil d’État” à ceux de l’industrie privée  ». Dans cette dernière perspective, l’État mène une politique propre, déterminée non plus par une partie de la bourgeoisie « nationaliste » française, mais par la stratégie spécifique des hauts fonctionnaires qui occupent les sommets de l’appareil d’État. Dans ces conditions, celui-ci peut alors prétendre à l’indépendance.
C’est à de telles thèses que Maurice Thorez va vigoureusement s’opposer. Dans son intervention du 15 janvier 1961 devant le comité central, à Ivry, il s’en prend à ceux qui soutiennent l’hypothèse des deux capitalismes adverses comme à ceux qui croient pouvoir affirmer la naissance d’un État pourvu d’une certaine indépendance. Amalgamant un peu ces deux thèses qui ne se recouvrent pas exactement, il déclare, « il faut dire que l’erreur est de taille. Comment peut-on séparer le capitalisme d’État des monopoles ? », nous ne sommes pas loin « des raisonnements erronés d’où ressortait l’idée d’un de Gaulle rejeté par une couche de monopolistes, ou même placé au-dessus des monopoles (pourquoi pas au-dessus des classes ?)  ».

Quelles que soient les péripéties dues aux stratégies internationales, internes ou même personnelles , on voit réapparaître le problème théorique des conditions propres à assurer une indépendance à l’État. Maurice Thorez va jusqu’au bout de la logique de ses adversaires en les [25] accusant d’accepter l’idée que l’État, grâce à son appareil propre, parviendrait à acquérir une certaine indépendance vis-à-vis des monopoles . On retrouve par conséquent le modèle déjà mis en lumière dans l’examen des situations historiques précédentes  : chaque fois que l’État prétend accéder à l’indépendance, c’est qu’il croit pouvoir s’appuyer sur un appareil d’État occupé par un personnel dirigeant autonome et ayant des intérêts liés à l’organisation dans laquelle il exerce ses fonctions. Pour évaluer cette prétention, il sera indispensable, en reprenant d’une certaine manière le débat qui a agité le PC en 1960-1961, d’étudier les caractéristiques de la classe politico-administrative qui dirige l’État sous la Ve République. Mais, avant de nous pencher longuement sur la nouvelle classe politique contemporaine, nous voudrions tout d’abord analyser révolution du personnel politico-administratif français depuis le XIXe siècle car, comme nous le verrons, les transformations profondes qu’il a subies expliquent sous la Ve République la prétention de l’État à l’indépendance. À partir du modèle qui vient d’être présenté dans ce chapitre, nous voudrions en effet réexaminer certaines périodes récentes de l’histoire française durant lesquelles la fusion complète des pouvoirs politico-administratif et économique rend illusoire toute prétention de l’État à l’indépendance, celles durant lesquelles la complète dissociation des pouvoirs politique, administratif et économique affaiblit considérablement [26] l’action du personnel politique chargé de gérer l’appareil d’État et celles enfin où une nouvelle fusion des seuls pouvoirs politico-administratifs fait renaître au contraire la prétention de l’État à l’indépendance.

[27]

Les sommets de l’État.
Essai sur l’élite du pouvoir en France.
Chapitre II
De la fusion à la dissociation
des pouvoirs

La fusion des trois pouvoirs
sous la monarchie de juillet
    
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Dans l’histoire française moderne, l’époque à laquelle l’État, parce qu’il accepte de faire partie intégrante d’une classe dirigeante homogène et puissante prétend le moins à l’indépendance, semble bien être la monarchie de Juillet. La grande bourgeoisie occupe en effet tous les pouvoirs : détentrice du pouvoir économique, elle parvient à s’emparer rapidement du pouvoir politique et réussit aussi à contrôler les mécanismes de socialisation et d’information grâce auxquels elle assure la légitimité de sa propre puissance . Le régime censitaire élimine en effet de la compétition électorale les classes moyennes et les « capacités » : les 250 000 électeurs se recrutent maintenant parmi les grands bourgeois et les propriétaires fonciers.
Pourtant, en dépit de cette conjoncture favorable, la grande bourgeoisie industrielle et commerciale est assez modestement représentée à la Chambre des députés. Ainsi, les députés de 1840 forment quatre groupes professionnels essentiels : les fonctionnaires (175), les propriétaires fonciers sans autres occupations professionnelles (137), les professions libérales (87) et enfin les représentants du monde des affaires : soit 60 députés dont seulement 10 banquiers, 19 manufacturiers et 31 négociants . Le grand capital [28] industriel et commercial détient par conséquent une faible représentation à la Chambre des députés. Si le monde industriel est davantage présent au rang des ministres (Louis-Philippe confie le premier gouvernement de son règne à un banquier, Jacques Lafitte, et le second, a un autre banquier, Casimir Périer), il faut malgré tout retenir que Thiers, dont on connaît le rôle essentiel, était un ancien journaliste sans fortune personnelle. La monarchie de Juillet accorde par conséquent une place importante aux « capacités » dans son personnel ministériel : les universitaires, par exemple (Guizot, Villemain, Cousin), détiennent des rôles de tout premier plan . La grande bourgeoisie qui occupe le pouvoir économique n’envahit pas les emplois politiques : elle se contente d’y déléguer souvent des dites intellectuelles qui lui sont acquises ou encore des fonctionnaires qui lui sont soumis.
La proportion des fonctionnaires dans le personnel politique paraît en effet assez frappante et, de ce point de vue, la monarchie de Juillet reste proche de la Restauration , cela en dépit de la loi d’avril 1831 qui instaurait certaines incompatibilités afin de réduire le nombre de fonctionnaires. Dans la Chambre de 1831, sur 459 députés, 251 appartiennent à la fonction publique dont 181 à la majorité ; dans celle de 1834, les fonctionnaires sont 276 sur 459 députés, 205 étant en faveur du gouvernement. En 1837 on trouve 273 fonctionnaires, en 1839, 272, en 1842, 262 et en 1846, 287 dont 200 en faveur du gouvernement . Les fonctionnaires ne cessent par conséquent d’augmenter leur représentation à la Chambre des députés ; à eux seuls, ils garantissent une majorité automatique au gouvernement. La plus grande partie d’entre eux acceptent des emplois ayant un rapport étroit avec le pouvoir exécutif et, pour avoir mal voté, certains hauts fonctionnaires ont [29] été immédiatement révoqués , d’autres bénéficiant au contraire d’une carrière plus rapide récompensant un soutien constant à l’Assemblée. Soulignons également l’intérêt que les membres des Grands Corps portent alors à la fonction parlementaire : le Conseil d’État, par exemple, délègue 42 de ses membres à la Chambre de 1846 (35 conservateurs, 7 opposition modérée) et la Cour des comptes y est représentée par 11 personnes (dont une seule dans l’opposition) . La très haute administration occupe donc une place centrale à l’Assemblée : elle y sert le gouvernement.
Cet envahissement du personnel politique par les membres de l’administration acquiert encore une signification plus grande si l’on considère qu’à l’inverse, sous la monarchie de Juillet, « la vie politique pénètre dans l’administration  » : la collusion entre le pouvoir politique et le pouvoir administratif s’en trouve renforcée d’autant. Or, comme l’observe André-Jean Tudesq, les conditions d’accès et de faible rémunération des Grands Corps réservaient ces emplois aux notables. Ainsi, les fils de notables entrent au Conseil d’État grâce à des recommandations politiques : ils sont d’ailleurs le plus souvent fils de pairs de France ou d’industriels . Il en est de même à la Cour des comptes où les influences extérieures jouent un rôle décisif. Dans le même sens, une partie importante des préfets proviennent eux-mêmes du monde industriel .
La haute administration n’a donc pas encore conquis son autonomie fonctionnelle : elle est soumise au pouvoir politique ou pénétrée par le monde des affaires. En retour, comme on l’a déjà noté, les fonctionnaires peuplent le Parlement et contrôlent aussi les conseils généraux : le tiers des conseillers généraux se recrute parmi les fonctionnaires . [30] Sous la monarchie de Juillet, on assiste donc à une étroite fusion entre le monde des affaires et l’administration, celle-ci contrôlant à son tour le Parlement. Le monde des affaires se trouve par conséquent représenté au Parlement et au pouvoir exécutif, soit à travers les fonctionnaires, soit, directement, par des personnes qui lui appartiennent, celles-ci rejoignant au Parlement un fort imposant groupe de propriétaires. À cette époque, la fusion semble donc quasi complète entre le monde des affaires et le personnel politico-administratif, l’État ne prétendant pas apparaître comme une institution indépendante.

LA DISSOCIATION DES POUVOIRS
SOUS LA IIIe RÉPUBLIQUE :
LA PROFESSIONNALISATION DU POLITIQUE

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À partir de la IIIe République, la fusion des pouvoirs tire à sa fin. Sous le second Empire, comme on l’a déjà observé, c’est particulièrement la haute fonction publique qui prétendait s’autonomiser et donner à l’État une certaine indépendance . Avec l’avènement de la IIIe République, c’est le personnel politique qui détient tant le législatif que l’exécutif et qui va conquérir rapidement une grande spécificité, provoquant de ce fait une complète dissociation des pouvoirs politique, administratif et économique. Il faut particulièrement insister sur la rupture qui se produit au sein de la classe politico-administrative : elle va mener à une dissociation permanente entre le personnel politique et [31] la haute administration qui se perpétuera jusqu’à la fin de la IVe République.
Un nouveau personnel politique se hisse en effet peu à peu au pouvoir grâce à l’instauration, en 1848, du suffrage universel, qui met un terme au suffrage censitaire, protecteur des intérêts des grands notables. Dès le gouvernement provisoire de février 1848, ce sont les classes moyennes, représentées par Lamartine, Arago, Ledru-Rollin, Carnot, etc., qui s’emparent du pouvoir politique pour tenter d’abolir celui qu’exerçait la grande bourgeoisie. Quels que soient les retours en arrière, les tentatives de limitations du suffrage universel (en 1850, par exemple, on exige une résidence de trois années dans la commune, cette mesure étant dirigée contre les ouvriers, qui se déplacent souvent) ou les candidatures officielles du second Empire qui préservent temporairement le pouvoir des notables, quelle que soit la résistance que ceux-ci opposent au début de la IIIe République à la montée des classes moyennes et des capacités, celles-ci vont progressivement s’emparer du pouvoir politique. Comme l’observe Jean Lhomme, la IIIe République va mettre un terme à la loi des trois pouvoirs, la grande bourgeoisie abandonnant le pouvoir politique pour ne conserver que son pouvoir économique et sa capacité de contrôle social. L’instauration du suffrage universel entraîne inéluctablement une dissociation des pouvoirs .
C’est bien le suffrage universel en effet, qui donne naissance à un nouveau personnel politique issu des classes moyennes, lequel va se montrer apte à conduire les nouvelles machines politiques que sont les grands partis qui apparaissent sous la IIIe République. Après la fin des notables et la République des ducs décrites par Daniel Halévy, après l’échec de Mac Mahon, « la révolution qui commence, c’est la révolution des emplois  » dont la conséquence sera une complète transformation du pouvoir politique.
[32]
Il est frappant de constater combien le thème, classique en science politique, de la professionnalisation croissante du personnel politique qui se trouve exposé aussi bien par Weber que par Mosca ou encore Schumpeter, est déjà exprimé de manière très consciente par les porte-parole du personnel politique de l’époque. Dès septembre 1872, dans un discours prononcé à Grenoble, Gambetta observe par exemple : « N’a-t-on pas vu apparaître, sur toute la surface du pays, un nouveau personnel politique électoral, un nouveau personnel du suffrage universel... j’annonce la venue et la présence, dans la politique, d’une couche sociale nouvelle . » Ce personnel représente « les nouvelles couches sociales » dont le radicalisme devait devenir le principal parti politique. Et Gambetta d’ajouter, « j’ai dit les nouvelles couches, non pas les classes : c’est un mauvais mot que je n’emploie jamais  ». La perspective du suffrage universel impose en effet une négation des clivages sociaux dans la stratégie de conquête du pouvoir politique, car ceux-ci rendent difficile la formation d’un vote majoritaire. Le nouveau personnel politique, composé surtout des « capacités » issues des classes moyennes va, par conséquent, adapter sa stratégie électorale aux impératifs du suffrage universel.
Avant même que Max Weber expose son analyse de la professionnalisation du personnel politique, dans un texte classique, « Le métier et la vocation d’homme politique » daté de 1919, Robert de Jouvenel a déjà pu écrire, en 1914, « être député... c’est une profession, une profession qui a ses usages, ses méthodes, sa filière et presque sa hiérarchie  ». Le changement par rapport à la monarchie de Juillet est considérable. On peut déjà souligner la quasi-disparition des nombreux propriétaires fonciers du nouveau personnel politique : dans une France en rapide transformation économique dans laquelle les classes moyennes et les [33] capacités se développent sans cesse, ils sont laminés par le suffrage universel. Mais, surtout, on doit mettre l’accent sur la désagrégation complète de la masse des députés-fonctionnaires, si nombreux auparavant. Les hauts fonctionnaires et, en particulier, les membres des Grands Corps, vont se raréfier dans les parlements de la IIIe et de la IVe République pour laisser la place au personnel politique professionnalisé issu du suffrage universel. Au temps de la fusion de la classe politique succède pour longtemps celui de la dissociation et de l’autonomisation du personnel politique qui ne se recrute plus, dorénavant ni dans la haute administration ni dans le monde industriel. L’État se trouve maintenant aux mains d’un personnel politique dont les intérêts ne coïncident pas nécessairement avec ceux de la haute administration ou des milieux d’affaires.
Aux yeux des radicaux, la politique est une fin en elle-même : elle est autonome et requiert des instruments spécifiques, tel le parti républicain radical et radical-socialiste, créé en 1901, premier grand parti à l’échelle nationale en France. Même si la « machine » est encore faiblement organisée, elle doit permettre la conquête des suffrages : ses militants sont avant tout des politiciens  qui exercent donc une profession particulière. Les nouveaux élus n’ont, en effet, comme le remarque André Tardieu, « d’autres qualifications dans la vie que celle de parlementaire. Ils y tiennent. Car, en la perdant, ils perdraient tout  ». Cette observation nous rappelle que tout pouvoir doit s’appuyer sur des ressources spécifiques qui ne sont pas nécessairement cumulatives : en ce qui le concerne, le nouveau personnel politique issu du suffrage universel ne détient le plus souvent ni de grandes ressources économiques ni des fonctions élevées dans l’administration. La fonction parlementaire lui sert par conséquent de voie d’accès au pouvoir, qu’il parvient à occuper grâce à ses compétences en matière électorale.
[34]
Comme le remarque Albert Thibaudet, en reprenant une opposition faite auparavant par Maurice Barrés dans les Déracinés, la IIIe République voit s’affronter « les boursiers contre les héritiers ». On trouve là l’origine de la dissociation du pouvoir et donc la naissance d’un certain pluralisme entre les catégories dirigeantes aux intérêts divers. Annonçant de manière étonnante les travaux classiques de Schumpeter, Albert Thibaudet, dans un chapitre intitulé « L’autonomie du politique », expose des arguments qui seront repris tout au long du XXe siècle et que l’on trouve aujourd’hui presque mot pour mot sous la plume de S. Lipset ou de R. Dahl. Selon Thibaudet, en effet, « la politique est un ordre autonome, elle ne sert pas de rallonge ou de supplément à l’économique... Dans les conditions économiques actuelles, je me demande où trouver beaucoup plus ou simplement plus, que chez les petits comitards des cadres, le minimum de loisir et de désintéressement nécessaire à la vie politique... il n’est pas d’exemple, en France, qu’un grand industriel ou un grand commerçant ait pris figure d’homme d’État  ». En quelques mots, Thibaudet rend compte à merveille de la conquête du pouvoir politique par un personnel issu des classes moyennes ; il explique, du même coup, le retrait des industriels et des hauts fonctionnaires, ces derniers, au sein de l’appareil d’État, étant désormais souvent hostiles au nouveau personnel politique.
Max Weber a analysé le premier les causes et les conséquences de l’apparition de ce personnel politique qui va accéder à l’autonomie. Il observe d’abord que « l’on peut faire de la politique d’une manière “occasionnelle”, mais on peut également faire de l’activité politique une profession secondaire ou une profession principale, tout comme dans l’activité économique  ». Pour Weber, seuls ceux qui vivent « de » la politique exercent réellement une profession politique à titre principal. De ce point de vue, [35] comme le remarque encore Weber, « le recrutement non ploutocratique du personnel politique, qu’il s’agisse des chefs ou des partisans, est lié à cette condition évidente que l’entreprise politique devra leur procurer des revenus réguliers et assurés  ». C’est précisément à cette fin que correspond le vote, le 22 novembre 1906, de l’augmentation considérable, et acquise sans aucune difficulté, de l’indemnité parlementaire en France : celle-ci passe de 9 000 à 15 000 francs. Désormais, pour parler comme Weber, les députés français peuvent vivre « de » la politique et exercer de la sorte leur profession. C’est en effet ce vote qui met définitivement un terme au recrutement ploutocratique du personnel politique dont la monarchie de Juillet offrait l’exemple parfait.
Cette autonomisation croissante du personnel politique, qui se manifeste en France dès la IIIe République, a retenu aussi l’attention des théoriciens des élites. Pour Gaetano Mosca, comme, au fond, pour Gambetta et les radicaux, « l’on ne peut nier que le régime représentatif permet à nombre de forces sociales différentes de participer au système politique, en équilibrant et en limitant l’influence des autres forces sociales, entre autres celle de l’administration  ». Pour lui, comme pour Thibaudet, ce sont les classes moyennes qui s’emparent du pouvoir politique car « elles ont toujours dominé les partis politiques, les comités électoraux  ». De même que Weber, Mosca se montre ainsi conscient de la spécificité croissante d’un personnel politique qui, en France, par exemple, se recrute parmi les classes moyennes qui ne détiennent aucune autre source de pouvoir réel.
Pour en terminer, et pour prendre la mesure de ce phénomène, on doit souligner combien les observations de Schumpeter s’appliquent parfaitement au personnel politique de la IIIe République. Selon lui, « la démocratie, c’est le règne du politicien... certes, des hommes d’affaires ou [36] des hommes de loi, par exemple, peuvent être élus membres d'un Parlement, et parfois même accéder occasionnellement au pouvoir, tout en restant primordialement des hommes d’affaires et des hommes de loi... Cependant, le succès personnel en politique, quand il dépasse, notamment, la nomination occasionnelle à un poste ministériel, implique normalement une concentration sur la tâche du type professionnel et relègue les autres activités d’un homme au rang d’occupations accessoires ou de corvées... la politique devient inévitablement une carrière  ». C’est bien ce que notaient déjà en leur temps Robert de Jouvenel, Albert Thibaudet ou André Tardieu, lorsqu’ils se penchaient sur le nouveau personnel politique de la IIIe République.
Celui-ci se compose principalement de membres des professions libérales et de petits ou moyens fonctionnaires, le plus souvent des instituteurs ou des professeurs de lycée. On peut déjà mettre l’accent sur cette transformation essentielle du personnel politique parlementaire ou ministériel : sous la monarchie de Juillet ou sous le second Empire, les nombreux fonctionnaires présents à l’Assemblée provenaient des catégories supérieures des emplois publics et ils étaient le plus souvent proches du pouvoir qui s’en servait comme d’une masse de manœuvre. À l’opposé, sous la IIIe République, les instituteurs et les professeurs de lycée forment le gros des bataillons des partis de gauche : cette modification capitale accentue la rupture qui s’opère provisoirement entre le personnel politique et la haute administration. Elle renforce la dissociation du pouvoir. On peut d’ailleurs remarquer que, sous la IIIe République (tableau 2, p. 39), les rares hauts fonctionnaires qui siègent au Parlement appartiennent presque tous aux partis du centre ou de droite.
En plus des enseignants, on trouve parmi le personnel politique de la IIIe République, des médecins, des avocats et des journalistes (tableau 1, p. 38), la proportion des avocats [37] diminuant progressivement, celle des médecins augmentant, à l’inverse, sans cesse. Ces derniers, plus encore que les avocats, possèdent une très forte assise locale grâce à leur réseau de clientèle : sans avoir la richesse et le prestige des anciens notables, ils forment malgré tout un nouveau groupe de notables et sont particulièrement bien représentés chez les radicaux. Au fur et à mesure que le localisme de la fonction parlementaire se renforce et, de plus, sous l’effet du système d’arrondissement qui contribue à faire du député le porte-parole de ses seuls électeurs et non de la nation tout entière, ces professions libérales, bien implantées localement, parviennent à exercer d’autant mieux leur influence. Le système d’arrondissement limitant grandement le « parachutage », les députés doivent par conséquent apparaître comme des « gens du cru ».
Ces impératifs sont moins favorables aux avocats qu’aux médecins ; l’évolution de la IIIe République se fait donc au détriment des avocats qui ont moitié moins de représentants en 1936 : ils sont dorénavant moins proches du pays « réel » . Au contraire, les professeurs et les médecins doublent leur représentation, les instituteurs et les petits employés multipliant la leur par trente. Les avocats, les médecins et les professeurs de lycée, particulièrement représentatifs du nouveau personnel politique, appartiennent surtout au parti radical et vont bientôt faire figure de notables politiques locaux. Au contraire, les instituteurs et les petits employés peuplent les partis de gauche, comme le parti socialiste et le parti communiste et ils sont davantage liés à ces grandes organisations nationales que les députés radicaux qui illustrent le profond localisme de la fonction parlementaire.
Les nouveaux notables radicaux ou du centre-droit bénéficient d'ailleurs de la plus grande stabilité à l'Assemblée : en 1936, par exemple, ils siègent en moyenne au

[38]

1. Composition sociale de la Chambre des députés	
Législature	Année	Ouvriers	Employés	Fonct. sub ou moyens	Agriculteurs	Instituteurs	Professeurs	Journalistes	Médecins,
Pharmaciens	Avocats,
hommes de loi	Hauts
fonctionnaires	Ingénieurs,
Architectes	Cadres
secteur privé	Commerçants	Industriels,
entrepreneurs	Dirigeants
de sociétés	Officiers	Ecclésiastiques	Propriétaires
rentiers	Autres et
abs. d’inf.	TOTAL	
Ass. nat.	1871	4	—	1	42	1	19	44	22	237	43	21	1	18	78	6	71	3	104	12	727	
1re lég.	1876	5	—	4	45	1	15	26	40	192	52	13	2	20	37	7	25	1	40	4	529	
2e lég.	1877	3	—	4	38	1	18	29	47	202	50	15	1	18	39	5	30	—	48	12	560	
3e lég.	1881	5	—	9	28	2	21	36	51	192	40	15	1	28	40	4	13	3	37	9	534	
4e lég.	1885	12	3	9	37	1	25	37	48	186	45	21	1	19	46	7	30	3	48	10	588	
5e lég.	1889	10	8	2	37	1	21	40	47	174	38	23	1	18	59	10	41	3	49	11	593	
6e lég.	1871	4	8	4	48	3	33	28	66	175	37	22	1	21	48	6	30	3	30	9	588	
																						
12e lég.	1919	24	13	5	53	5	39	45	49	182	22	25	5	19	53	9	38	4	23	8	624	
13e lég.	1924	44	23	5	55	14	43	28	45	162	19	19	6	23	42	5	27	6	12	6	584	
14e lég.	1928	26	18	9	62	15	45	31	61	145	25	25	13	21	63	14	19	4	17	11	625	
15e lég.	1932	27	19	10	47	16	46	41	60	164	24	21	14	22	53	12	11	3	22	5	617	
16e lég.	1936	56	33	16	62	33	44	40	47	121	21	18	12	32	45	6	10	3	24	3	626	
1. Y compris les députés élus à des élections partielles.
Les tableaux  1 et 2 sont extraits de Matei Dogan : « Les filières de la carrière politique en France », in  Revue française de sociologie, no 8. 1967. p. 472-473.	

[39]

2. Tendance politique et profession originaire des députés (1898-1940)	
	Ouvriers	Employés	Fonct. sub ou moyens	Agriculteurs	Instituteurs	Professeurs	Journalistes	Médecins,
Pharmaciens	Avocats,
hommes de loi	Hauts
fonctionnaires	Ingénieurs,
Architectes	Cadres
secteur privé	Commerçants	Industriels,
entrepreneurs	Dirigeants
de sociétés	Officiers	Ecclésiastiques	Propriétaires
rentiers	Autres et
abs. d’inf.	Total députés	%	
Communistes	47	18	5	5	6	3	5	2	1	—	—	1	3	—	—	—	—	—	1	97	3,5%	
Socialistes SFIO 1	55	33	12	31	36	32	32	29	43	4	8	12	26	9	—	1	—	—	7	370	13,3%	
Socialistes indépendants 2	14	5	4	13	2	11	17	14	41	5	7	7	7	9	5	7	—	—	1	169	6,1%	
Radicaux	5	4	6	53	12	54	29	95	176	13	17	4	35	60	4	8	—	2	3	580	20,8%	
Centre-gauche 3	8	8	2	67	2	32	22	75	179	23	25	6	26	67	11	14	2	11	4	584	21,0%	
Modérés 4	3	5	4	80	5	35	27	64	211	30	33	6	29	92	15	45	7	49	7	747	26,8%	
Droite 5	2	2	1	12	—	7	4	5	42	11	3	1	2	10	3	28	1	30	1	165	5,9%	
Inclassables 5	1	2	—	12	—	3	4	7	16	2	3	2	4	5	2	4	—	5	2	74	2,6%	
Total députés	135	77	34	273	63	177	140	291	709	88	96	39	132	252	40	107	26	2 786	26	2 786	100%	
																						
	246	273	1 564	463	117	97	26	2 786	
	8,8%	9,8%	56,1%	16,7%	4,2%	3,5%	0.9%	100%	
1. Y compris les députés élus à des élections partielles.
Les tableaux  1 et 2 sont extraits de Matei Dogan : « Les filières de la carrière politique en France », in  Revue française de sociologie, no 8. 1967. p. 472-473.	

1. Socialistes unifiés 1898-1919. — 2. Y compris Jeune République. Parti frontiste. Groupe Peltetan. — 3. Républicains de gauche, gauche démocratique, gauche républicaine. — 4. Union républicaine. Union démocratique, républicains d'Action sociale. — 5. Conservateurs, nationalistes, etc. — 6. Non inscrits. indépendants.

[40]
Parlement depuis douze ans de manière continue . On peut donc caractériser le nouveau personnel politique issu du suffrage universel comme un ensemble d’individus qui proviennent de manière prédominante des professions libérales et de la petite fonction publique, voués entièrement à l’exercice de leur tâche politique partisane et bénéficiant d’une grande stabilité, grâce à des réélections successives dans un même arrondissement, dont ils sont presque toujours originaires et dans lequel ils ont commencé par occuper, avant même d’être élus députés, des fonctions électives locales. En effet, plus des deux tiers des députés élus entre 1900 et 1940 détenaient, avant même leur élection, des sièges dans les conseils municipaux ou régionaux . Un cursus spécifique se met dès lors en place sous la IIIe République, qui accentue la fonction localiste du Parlement : le représentant de la nation est d’abord l’élu de conseils municipaux ou départementaux.
Or, c’est parmi ce personnel que vont se recruter les ministres qui sont véritablement, selon le mot d’André Siegfried, le « reflet  » du Parlement. Les ministres ont par conséquent, eux aussi, suivi ce cursus, qui les mène progressivement des fonctions électives locales au pouvoir exécutif. Le nouveau personnel politique préserve ainsi son homogénéité : il n’en sera pas toujours de même. Si l’on peut encore observer la présence des anciens grands notables au début de la IIIe République , ils vont rapidement disparaître tant du Parlement que du gouvernement. À la différence des régimes de fusion, ce système politique qui instaure une forte dissociation du pouvoir va pratiquement exclure le monde industriel et la haute fonction [41] publique du contrôle du pouvoir politique. Comme les députés, les ministres se recrutent surtout parmi les professions libérales et le corps enseignant (tableau 4). De même, pratiquement tous les présidents de la République et les présidents du Conseil étaient soit avocats, soit anciens enseignants. Gambetta, Camille Pelletan ou Jules Grévy étaient avocats ; Clemenceau ou Combes étaient médecins, Herriot ou Daladier, agrégés de lettres et d’histoire .
Dans ce régime de forte dissociation des pouvoirs, on peut pourtant remarquer l’apparition de certaines dissemblances entre le personnel parlementaire et le personnel ministériel qui en est issu. Ainsi, les hauts fonctionnaires sont mieux représentés au pouvoir exécutif qu’au Parlement, les avocats demeurant nombreux eux aussi, tandis que les médecins voient au contraire leur proportion diminuer de moitié, celle des instituteurs, enfin, diminuant de manière considérable (tableaux 3 et 4, p. 42-43) . De plus, les ministres ont fait moins d’études de médecine que les parlementaires et aucun, ou presque, n’a arrêté ses études à la fin de l’école primaire, ce qui est le cas de près de 20 % des députés ; de plus, 16 % des ministres sont passés par Polytechnique, Saint-Cyr ou Navale, ce qui n’est le cas que de 4 % des parlementaires. Dans le même sens, ce système de forte dissociation des pouvoirs n’en préserve pas moins une relative présence des hauts fonctionnaires au gouvernement, alors que les médecins ou les instituteurs sont infiniment moins bien représentés au pouvoir exécutif : le gouvernement ne « reflète » pas exactement la composition du Parlement et ces nuances iront en s’accentuant pour devenir plus tard, par exemple sous la Ve République, des traits distinctifs du nouveau régime de fusion. Les hauts fonctionnaires envahiront en effet de plus en plus les

[42]

3. Formation scolaire et profession originaire des députés (1898-1940)	
	Ouvriers	Employés	Fonct. sub ou moyens	Agriculteurs	Instituteurs	Professeurs	Journalistes	Médecins,
Pharmaciens	Avocats,
hommes de loi	Hauts
fonctionnaires	Ingénieurs,
Architectes	Cadres
secteur privé	Commerçants	Industriels,
entrepreneurs	Dirigeants
de sociétés	Officiers	Ecclésiastiques	Propriétaires
rentiers	Autres et
abs. d’inf.	TOTAL	%	
Droit	—	—	3	22	2	25	17	—	648	31	1	4	1	23	6	5	—	12	2	802	28,5%	
Droit et Lettres	—	—	—	2	—	27	9	—	56	14	—	1	1	5	2	1	1	3	—	122	4,4%	
Lettres	—	—	1	—	2	78	9	—	—	5	—	1	1	—	—	—	9	2	—	108	3,9%	
Méd., Pharm.	—	—	—	1	—	5	2	291	1	—	—	—	—	3	1	—	—	—	—	304	10,9%	
Sciences	—	—	—	—	—	19	—	—	—	—	3	—	—	2	—	—	—	—	—	24	0,9%	
Polytechnique
St-Cyr, Navale	—	—	—	—	—	2	3	—	— 	5	12	—	1	61	84	—	1	—	1	115	4,9%	
Centrale, Mines,
arts et Mét.	—	—	—	1	—	5	2	—	1	1	69	—	1	10	—	—	—	2	—	92	3,3%	
Écoles normales d’instituteurs	—	—	—	1	56	10	—	—	—	—	—	—	1	2	—	—	—	—	—	70	2,7%	
Niveau second.	1	5	10	44	1	2	55	—	2	25	—	8	23	111	20	15	—	67	6	395	14,2%	
Écoles profes. Technique	2	4	1	10	2	4	2	—	—	2	11	11	12	29	4	1	—	2	—	97	3,5%	
Écoles primaires	132	68	19	169	—	—	27	—	—	—	—	6	69	31	3	1	—	1	1	527	18,7%	
Abs. d’inform.	—	—	—	23	—	—	14	—	1	5	—	8	22	30	3	—	—	6	17	130	4,7%	
Total députés	135	77	34	273	63	177	140	291	709	88	96	39	132	252	40	107	10	97	26	2 786	100%	

[43]

4. Formation scolaire et profession originaire des ministres sous la IIIe République (1870-1940)	
	Ouvriers	Employés	Fonct. sub ou moyens	Agriculteurs	Instituteurs	Professeurs	Journalistes	Médecins,
Pharmaciens	Avocats,
hommes de loi	Hauts
fonctionnaires	Ingénieurs,
Architectes	Cadres
secteur privé	Commerçants	Industriels,
entrepreneurs	Dirigeants
de sociétés	Officiers	Propriétaires
rentiers	Autres et
abs. d’inf.	Total députés	%	
Droit	—	—	—	—	—	11	12	—	216	14	—	—	1	6	2	2	1	1	266	42,2%	
Droit et Lettres	—	—	—	1	— 	16	6	—	24	15	—	—	—	—	—	2	—	—	64	10,2%	
Lettres	—	—	1	—	—	29	10	—	—	3	—	1	—	—	—	—	1	—	44	6,9%	
Méd., Pharm.	—	—	—	—	—	2	1	32	—	—	—	—	—	1	—	—	—	—	36	5,6%	
Sciences	—	—	—	—	—	7	—	—	—	—	—	—	—	2	—	—	—	—	8	1,4%	
Polytechnique
St-Cyr, Navale	—	—	—	—	—	3	—	—	—	5	16	—	—	2	3	69	—	—	98	15,5%	
Centrale, Mines,
arts et Mét.	—	—	—	—	—	—	2	—	—	1	11	—	—	—	—	—	—	—	14	2,3%	
Écoles normales d’instituteurs	—	—	—	—	3	2	—	—	—	—	—	—	—	—	—	—	—	—	5	0,8%	
Niveau second.	—	—	2	4	—	—	11	—	1	10	—	1	8	15	6	—	2	4	64	10,2%	
Écoles profes. Technique	—	3	—	—	—	1	1	—	—	2	1	—	—	1	—	—	—	2	11	1,8%	
Écoles primaires	4	2	1	2	—	—	4	—	—	—	—	—	2	1	—	—	—	—	17	2,7%	
Abs. d’inform.	—	—	—	—	—	—	—	—	—	—	—	—	—	2	1	—	—	—	3	0,5%	
Total députés	4	5	4	8	2	70	47	32	241	50	28	2	11	30	12	73	4	7	631	100%	
Les tableaux 3 et 4 sont extraits de Matei Dogan, « Les filières de la carrière politique en France », op. cit., p. 478-479.	

[44]
fonctions ministérielles, même s’ils resteront peu représentés au Parlement.
Il est vrai que dans cette République des avocats et des professeurs, certains représentants des grands intérêts industriels et bancaires, comme Henri Germain ou François de Wendel continuent de siéger au Parlement à côté des représentants des « couches nouvelles » . Ainsi, pour Daniel Halévy, la République de Gambetta a « mis à l’écart » le prolétariat ; elle apparaît bien plus comme « la République de Schneider, Dubochet et Boucicaut  ». Les radicaux auraient dès lors « permis à l’œuvre économique majeure, commencée sous le second Empire — l’entrée de la France dans le capitalisme — d’être entérinée par ceux qui, pour de nombreuses raisons, lui étaient au temps de Napoléon III restés hostiles ou indifférents  ». Reste à savoir pourquoi et, surtout, comment ces radicaux deviendraient « solidaires » des grandes affaires « même quand politiquement [ils ont] pour tradition de les combattre  ». En une phrase se trouve reconnue l’autonomie du politique et, en même temps, sa soumission, sa faible latitude d’action.
Il peut sembler pourtant que, jusqu’ici tout au moins, aucuns travaux d’historiens ne précisent la nature et la forme d’une dépendance qui se voit davantage proclamée que démontrée. Aujourd’hui, Nicos Poulantzas rejoint à son tour une problématique analogue : à l’aide des concepts de classe hégémonique et de classe régnante, il commence par admettre que les radicaux qui contrôlent le [45] pouvoir politique se distinguent de la classe hégémonique mais pour affirmer ensuite, d’une part que, malgré le « décalage », les radicaux ne sont que les « commis » de la classe hégémonique sans autre forme de démonstration  et que, d’autre part, « par un processus complexe », la fraction financière de la classe hégémonique est parvenue à établir son « contrôle » sur le Parlement .
On n’a semble-t-il pas pris la mesure de cette dissociation fonctionnelle sur laquelle Jean Lhomme a tout particulièrement attiré l’attention. Dans un régime de non-cumulativité des ressources dans lequel, à partir des impératifs du suffrage universel, se développe et s’organise une profession politique financièrement assez démunie et ayant ses propres intérêts politiques à défendre, le pouvoir politique est lui-même, en grande partie, son propre déterminant. La IVe République illustrera, à son tour, ce caractère imprévisible du comportement de la classe politique qui détient le contrôle de l’appareil d’État et se distingue profondément, par son origine sociale et ses traditions culturelles, du monde des affaires sur lequel elle a peu de prise, mais qui, en retour, ne parvient que très malaisément à se faire entendre d’elle.
Sous la IIIe République, le personnel politique doit aussi affronter un haut personnel administratif dont il a réussi à se dissocier mais qu’il ne parvient pas à dominer. C’est ce qu’exprime Gambetta quand il affirme : « l’administration devra être complètement républicaine, et elle le sera, parce que je ne pense pas qu’on soit d’humeur à tolérer bien longtemps en France ce spectacle d’un gouvernement voulu et acclamé par tout le pays et qui n’est contrarié que par ses fonctionnaires  ». Impensable sous la Ve République, cette déclaration de Gambetta illustre bien les difficultés que rencontrent les « couches nouvelles » face à la haute administration qui continue à se recruter parmi les grands [46] notables. Même après que le Conseil d’État eut subi une certaine épuration, la grande majorité des auditeurs et la moitié des maîtres des requêtes continuent à se recruter dans la haute bourgeoisie et l’aristocratie . Les Grands Corps, comme le Conseil d’État, l’inspection des Finances, la Cour des comptes assurent la permanence du pouvoir de la grande bourgeoisie au sein de l’appareil d’État, face au personnel politique issu des classes moyennes.
Fondée au lendemain de la défaite de 1870 par Émile Boutmy, l’École libre des sciences politiques reçoit les enfants de la grande bourgeoisie et a pour mission de former de nouvelles élites parmi lesquelles vont se recruter les membres des Grands Corps . La composition de ceux-ci n’évolue d’ailleurs que rarement : ainsi, à la fin de 1877, plus des deux tiers des préfets avaient été nommés par l’Ordre moral, la grande majorité d’entre eux étaient d’anciens sous-préfets du second Empire, plus de la moitié possédant une particule nobiliaire. Or, jusqu’à la fin de la IIIe République, il n’y a pratiquement pas d’épuration du Corps préfectoral, et même le Front populaire ne le bouleverse pas . Il en est de même de la haute fonction militaire : au début de la IIIe République, les neuf dixièmes des généraux de division et les trois quarts des officiers supérieurs sont des royalistes ou des bonapartistes . Au tournant du siècle, les vieilles familles traditionnelles continuent d’être fortement représentées dans les hautes sphères [47] de l’armée qui sont de ce fait en contact étroit avec les milieux conservateurs .
Robert de Jouvenel a admirablement montré l’antagonisme qui règne sous la IIIe République entre les ministres et les hauts fonctionnaires . Il ne saurait en effet en aller autrement  : le temps de la dissociation du pouvoir conduit à une forte différenciation, inconnue auparavant et qui va longtemps se prolonger, entre le personnel politique et la haute administration qui contrôlent tous deux des fonctions essentielles de l’appareil d’État. Leur origine sociale, leur type de formation culturelle, leur cursus spécifique, tout contribue à les différencier, d’autant que rares sont ceux qui appartiennent successivement à l’une et à l’autre de ces deux catégories. Si, comme on le verra plus loin, le monde des affaires en France reste toujours relativement absent de l’appareil d’État, en revanche cette dissociation entre le personnel politique (parlementaires et ministres) et la haute fonction publique ne demeurera pas éternelle.

[48]

Les sommets de l’État.
Essai sur l’élite du pouvoir en France.
Chapitre III
La IVe République
ou la dissociation renforcée
des pouvoirs politico-administratifs

LES PARLEMENTAIRES
ET LEUR DEVENIR PROFESSIONNEL

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La dissociation entre le personnel politique et la haute fonction publique marque également la IVe République qui, de ce point de vue, ne se distingue guère de la IIIe. Là encore, c’est la « République des députés » qui triomphe, ceux-ci se recrutant dans les mêmes catégories sociales que sous la IIIe République. Les députés de la IVe sont principalement des médecins, des avocats, des enseignants (dans une proportion encore plus forte que sous la IIIe République). Il faut noter pourtant l’entrée au Parlement d’une assez forte proportion d’ouvriers et de petits fonctionnaires, qui appartiennent de façon prédominante aux grands partis de gauche comme le PC et la SFIO. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la Résistance impose en effet un certain changement dans le personnel politique, qui se traduit par un renforcement des partis de gauche au Parlement : fortement organisés, ceux-ci ont le plus souvent des militants ouvriers, employés ou enseignants. À l’inverse, il faut mettre l’accent sur la proportion, encore plus faible que sous la IIIe République, de députés provenant de la haute fonction publique : la dissociation des pouvoirs politique et administratif s’accentue encore. Les rares hauts fonctionnaires présents à l’Assemblée sont, de plus, membres des partis de droite ou du centre, ceux-ci jouant un rôle moins important que sous la IIIe République. La poussée croissante des classes moyennes et des ouvriers dans le personnel politique, tant national que [49] local , accentue par conséquent le retrait des hauts fonctionnaires du pouvoir politique.
De 1871 à 1958, le nouveau personnel politique issu du suffrage universel accentue son emprise sur le pouvoir politique. Sous les IIIe et IVe Républiques, les députés suivent un cursus identique qui les mène des mandats électifs locaux à l’Assemblée nationale : les deux cinquièmes des députés de la IVe République ont ainsi d’abord appartenu à des conseils locaux . Comme ceux de la IIIe, les députés de la IVe République bénéficient d’une large stabilité : 43 % d’entre eux ont été réélus cinq fois . On peut enfin souligner la diminution relative parmi eux des détenteurs des moyens de production et, en particulier, des industriels ; la poussée des partis de gauche qui a accentué la dissociation des pouvoirs politique et administratif conduit également à la mise à l’écart des représentants du monde industriel qui voient leur échapper de plus en plus le contrôle direct de l’appareil d’État.
Comme sous la IIIe République, le gouvernement continue d’être le « reflet » plus ou moins fidèle du Parlement : dans ce régime d’Assemblée, les membres du gouvernement proviennent en effet, tous, du Parlement dont ils sont souvent les simples porte-parole. C’est pourquoi, les avocats, les journalistes, les médecins et les enseignants demeurent les catégories socio-professionnelles les mieux [50] représentées au gouvernement (tableau 8, p. 76). Pourtant, de même que sous la IIIe République, les hauts fonctionnaires, peu nombreux à l’Assemblée, sont, proportionnellement, nettement mieux représentés au gouvernement. Les compétences inégalement distribuées mènent par conséquent, sous la IIIe République comme sous la IVe, a des

5. Origine socio-professionnelle des députés
durant la IVe République (1945-1958)
	Inclassables	PC	SFIO	MRP	Radicaux	Indépendant
modérés	Poujadistes	Extrême-droite	TOTAL	
Ouvriers	—	99	11	21	—	1	1	—	133	
Employés	1	37	16	19	2	—	—	—	71	
Petits fonctionnaires	—	7	15	5	3	1	—	—	31	
Agriculteurs	5	29	10	29	11	40	12	—	136	
Instituteurs	1	29	32	1	2	—	—	1	66	
Professeurs	4	12	35	21	13	7	7	—	99	
Journalistes	2	5	19	17	12	6	2	1	64	
Médecins, pharmaciens	—	3	13	15	13	8	10	3	65	
Avocats	8	2	28	25	28	38	11	2	142	
Hauts fonctionnaires	4	3	4	9	8	6	7	 1	42	
Ingénieurs	9	4	5	11	8	9	8	—	54	
Cadres moyens	3	3	9	14	4	7	2	1	43	
Commerçants	—	1	2	15	5	6	6	29	64	
Industriels	3	—	2	9	14	16	18	6	68	
Officiers ecclésiastiques	1	1	—	3	1	6	6	—	18	
Divers	—	11	—	2	—	1	1	—	16	
Total : France métrop.	41	246	201	216	124	152	91	44	1 112	
 % : distribution	3	22	18	20	11	14	8	4	100 %	
Traduit de Matei Dogan, « Political ascent in a class society : French deputies 1870-1958 », op. cit., p. 67.	

[51]
distorsions entre le Parlement et le gouvernement, qui atténuent légèrement la dissociation entre le personnel politique et la haute administration. À l’inverse, les ouvriers, très bien représentés à l’Assemblée, ne le sont presque plus au gouvernement ; ils appartiennent d’ailleurs souvent au PC qui ne participe que peu de temps au pouvoir.
Les ministres continuent pourtant, comme sous la IIIe République, à se recruter au Parlement ; ainsi, à la fin de la deuxième législature, en 1955, 151 des 541 députés métropolitains, soit 29 %, avaient été associés, pendant un temps plus ou moins long, à l’exercice du pouvoir exécutif . Du Parlement au gouvernement, et malgré quelques distorsions, le personnel politique présente une grande homogénéité : chaque parlementaire ou presque fait figure de ministrable. Ces nouveaux notables, dépourvus de la grande richesse et du prestige des notables traditionnels, sont enracinés au niveau local et certains d’entre eux poursuivent le cursus maintenant classique qui les mène ensuite au Parlement et au gouvernement : ainsi René Coty est-il d’abord avocat au Havre, il est alors élu conseiller d’arrondissement, puis conseiller municipal du Havre, puis député, sénateur, ministre et, enfin, président de la République.
On n’a, semble-t-il, pas assez mesuré les conséquences du renforcement, depuis la IIIe République, de ce personnel politique si éloigné des autres ressources de pouvoir. Pour évaluer le poids des fonctions parlementaire et ministérielle, on a comparé, pour les parlementaires comme pour les ministres, la profession et la surface sociale acquises après un échec aux élections législatives ou, encore, après une démission ou une exclusion du gouvernement, à celles qui étaient occupées par ces personnes avant qu’elles ne détiennent ces fonctions. On saisit de cette manière le poids spécifique d’une fonction particulière en mettant au jour les [52] avantages qu’elle peut procurer en particulier dans d’autres champs sociaux. Cette comparaison, qui n’avait jamais été tentée, a été réalisée pour les députés non reconduits d’une législature particulièrement caractéristique de la IVe République, celle de 1951-1956 . Elle a été également appliquée à tous les ministres de la IVe République, soit 129 personnes . Comme on s’efforcera de le mettre en lumière, les résultats démontrent amplement à la fois l’homogénéité de ce personnel politique et son éloignement du monde des affaires à dimension nationale.
Si l’on considère tout d’abord 1 échantillon des 87 parlementaires non reconduits après cette législature, il est frappant de constater que seuls 11,4 % d’entre eux obtiennent, après leur échec électoral, un conseil d’administration dans une entreprise de dimension nationale. Alors même qu’il occupe encore une fonction essentielle sur le plan constitutionnel, le Parlement de la IVe République semble avoir abandonné tout contact étroit avec le monde des affaires qui se marquerait par un pantouflage important des anciens parlementaires. Ceux-ci ne sont donc pas considérés, par le pouvoir économique, comme un personnel qu’il lui est nécessaire de s’attacher, alors qu’il accueille très volontiers tous les hauts fonctionnaires qui souhaitent quitter l’administration et emporter avec eux les talents divers qui leur permettront de négocier très favorablement leur entrée dans le monde des affaires. De plus, l’acquisition de sièges dans des conseils d’administration d’entreprises de dimension nationale se révèle indépendante de la fonction parlementaire elle-même.
[53]
Tout d’abord, la participation à ces conseils d’administration n’est pas de la même importance selon que l’on se situe à un point ou à un autre de l’éventail partisan : la nature de l’étiquette politique semble même être une variable très significative de la distribution observée. On s’aperçoit en effet que les 10 sièges de conseil d’administration sont détenus par 6 RPF, 2 indépendants, 1 radical, 1 MRP, mais aucun socialiste. Or, sous la IVe République, la part prise par les parlementaires radicaux ou socialistes dans les décisions parlementaires était incomparablement plus importante que celle prise par le député RPF. Cette première distribution met donc en évidence le fait que le lien entre le pouvoir politique et le pouvoir économique est davantage structuré au niveau partisan qu’au niveau de l’institution parlementaire en elle-même.
De plus, les parlementaires qui ont d’abord été industriels ou hauts fonctionnaires, assez peu représentés à l’Assemblée, sont ceux qui bénéficient proportionnellement le plus de l’attribution de ces conseils d’administration dans des entreprises de dimension nationale. Fait qui explique pourquoi le parlementaire type de la IVe République se trouve tout naturellement exclu des grands centres de décision économique.
Les parlementaires non reconduits sont au contraire assez nombreux à occuper, après leur éviction de l’Assemblée, des fonctions dans des entreprises locales. Au sein de la circonscription, le mandat parlementaire est donc pour l’élu source de prestige, d’influence et même de pouvoir. Celui-ci recueille, après sa défaite, les fruits de sa position de notable et du rôle d’intermédiaire que son ancien mandat lui a permis d’exercer, entre les intérêts locaux et le pouvoir central. L’implantation au sein des instances dirigeantes semble, cette fois, assez fortement liée à l’ancienne qualité de parlementaire : on peut déjà observer que la participation à ces instances est plus fréquente quand le mandat détenu a été plus long. Plus l’implantation locale est forte, plus grande est, par conséquent, la possibilité d’obtenir des sièges dans les CA d’entreprises locales : la fonction parlementaire a donc bien un poids 
[54] local. De plus, la répartition par groupes politiques est cette fois beaucoup plus harmonieuse : contrairement à ce qui se produisait dans les entreprises à vocation nationale, on trouve, cette fois, pratiquement tout l’éventail politique. Seuls les ex-RPF ne sont guère présents au niveau local car ils constituent un personnel politique très récent, ce qui souligne d’autant la particularité de ce parti proche du pouvoir économique à dimension nationale.
Enfin, l’origine socio-professionnelle de ces députés est nettement différente de celle des parlementaires ayant obtenu des sièges dans les CA d’entreprises de dimension nationale. Ces derniers provenaient surtout des milieux industriels et de la haute administration : ils avaient donc déjà, en dehors de leur fonction parlementaire, une forte influence au niveau national. Ces derniers viennent au contraire de milieux socio-professionnels très variés : on trouve, par exemple, 10 agriculteurs, 11 professions libérales, 2 dirigeants de société. Proportionnellement, ce sont les agriculteurs qui obtiennent la plus grande participation aux instances dirigeantes d’entreprises à vocation locale (soit 58,8 % des agriculteurs de notre échantillon). Cette sur-représentation souligne le profond localisme de la fonction parlementaire qui a peu prise sur le pouvoir économique national, mais est assez bien implantée localement.
On peut aussi souligner que les instances dirigeantes auxquelles participent les anciens parlementaires au niveau local concernent précisément les organisations dont les besoins en intercessions, auprès des autorités nationales et auprès de l’administration départementale, sont les plus grands. Il s’agit, en effet, pour l’essentiel, d’organismes publics ou para-publics, à rayon d’action urbain, cantonal ou, plus rarement, départemental, offices de HLM, des syndicats d’électrification, d’adduction d’eau ou de voirie, des comités de développement local. Les organismes privés sont surtout des coopératives agricoles ou vinicoles locales. Ces anciens parlementaires cumulent souvent des fonctions dans plusieurs organismes mais qui appartiennent tous au type qui vient d’être décrit, et qui se distingue même des [55] entreprises industrielles et commerciales d’importance au moins régionale. L’ancien parlementaire assume au mieux une fonction d’intermédiaire qui fait encore de lui un notable local ; mais cette fonction ne saurait masquer l’absence, sans cesse plus marquée, de lien entre l’élu national et le monde des affaires.
Pour évaluer le poids de la fonction parlementaire sous la IVe République, on peut finalement analyser le devenir professionnel des parlementaires non reconduits. Là encore, l’absence de liens très structurés entre les parlementaires et le monde des affaires rend sans doute compte de la faible mobilité professionnelle des anciens députés. Pour étudier ce phénomène, nous avons classé les anciens parlementaires en six catégories : régression professionnelle, stagnation, retraite, amélioration des conditions d’exercice de la profession, changement de profession, professionnalisation dans la politique . Environ les deux [56] tiers des anciens parlementaires n’ont tiré aucun bénéfice de leur mandat ; si la régression est inexistante, c’est de loin le phénomène de stagnation professionnelle qui l’emporte. L’amélioration des conditions d’exercice est assez peu marquée (6 %) ; il en est de même des changements de profession impliquant une certaine ascension sociale (5 %). Ces faibles changements significatifs d’une certaine amélioration sont indépendants des étiquettes politiques et paraissent plutôt liés à la détention d’un plus long mandat. Cette faible mobilité touche surtout les élus de condition modeste et, plus particulièrement, les petits fonctionnaires ; ceci confirme le peu d’importance que revêt la fonction parlementaire.
Il faut pourtant souligner que 20 % des anciens parlementaires bénéficient d’une professionnalisation dans la politique : ce pourcentage, assez élevé, contribue à accroître l’homogénéité d’une population particulière qui est éloignée des autres sources de pouvoir mais qui préserve bien sa spécificité. Cette professionnalisation ne touche ni les agriculteurs, ni les professions libérales, ni les dirigeants de sociétés : elle concerne surtout les petits fonctionnaires ainsi que les enseignants qui appartiennent presque toujours aux grands partis de gauche fortement structurés, comme la SFIO. Le militantisme partisan apparaît donc, surtout à gauche, comme une source de promotion dans la sphère du politique. Les instituteurs et les petits fonctionnaires sont surtout des élus de gauche qui deviennent permanents de leur parti et entament, de cette manière, une « carrière » politique.
Pour terminer cette analyse du devenir professionnel des anciens parlementaires, il est nécessaire de mettre en lumière l’accélération du cursus dont bénéficient tout particulièrement, et dès cette époque, les hauts fonctionnaires. Pourtant peu présents à l’Assemblée, ils sont 50 % à tirer un avantage professionnel de la détention de leur mandat. L’importance de ce chiffre nous conduit à étudier la promotion du haut fonctionnaire comme un phénomène particulier. Celle-ci se marque d’ailleurs à tous les niveaux considérés : amélioration des conditions d’exercice de la [57] profession (25 %), ascension professionnelle (12,5 %), professionnalisation dans la politique (3,8 %). Pour un haut fonctionnaire, le passage par le Parlement constitue bien une source d’élévation dans la hiérarchie du pouvoir. Cette observation peut être rapprochée du fait, déjà signalé dans ce chapitre, que les hauts fonctionnaires, assez rares au Parlement, sont proportionnellement bien mieux représentés au gouvernement. Dès la IVe République, la haute fonction publique parvient donc à tirer son épingle du jeu politique .
Cette analyse nous conduit à mettre en lumière le caractère marginal du Parlement par rapport au monde des affaires et aux grandes décisions économiques nationales ; elle illustre la fonction d’intermédiaire entre le local et le national, accomplie prioritairement par les parlementaires qui jouissent ainsi d’une position de notable à dimension locale ; elle montre enfin la fonction de « révélateur » d’élite politique que joue le Parlement pour les militants des partis de gauche et pour les hauts fonctionnaires. En définitive, le nouveau personnel politique doit le plus souvent se contenter de ce plus ou moins bref pouvoir politique : la dissociation des pouvoirs politique, administratif et économique rend difficile sinon impossible l’extension de la surface sociale. On mesure dès lors à quel point, sous la IVe République, le personnel politique .parlementaire se trouve éloigné des autres sources de pouvoir sur lesquelles il a finalement peu d’emprise : sa latitude d’action s’en trouve diminuée d’autant.

LE DEVENIR PROFESSIONNEL
DES MINISTRES

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Dans la mesure où le gouvernement est censé « refléter » le Parlement, il était intéressant d’appliquer une problématique semblable aux anciens ministres. On peut déjà [58] constater que, comme les anciens parlementaires, les ministres n’obtiennent que rarement sous la IVe République, après avoir quitté leur fonction, des sièges dans des conseils d’administration d’entreprises privées ou publiques de dimension nationale. Sur un échantillon global de 129 anciens ministres, 78 % ne détiennent en effet aucune participation dans ces entreprises, 3,9 % conservent une participation acquise avant et 13,5 % seulement obtiennent une participation après . Malgré l’importance de leur fonction, les anciens ministres demeurent donc éloignés du monde des affaires. Comme l’ensemble des parlementaires, ils sont eux-mêmes issus des classes moyennes et des professions libérales qui n’entretiennent guère de relations étroites avec le monde de la grande industrie. De plus, leur cursus scolaire et universitaire ne les dispose pas à occuper des fonctions dans ces entreprises.
Les rares ministres qui détiennent des sièges dans ces entreprises après avoir quitté leur fonction se recrutent, de même que les anciens parlementaires qui réussissent à en obtenir, sur des critères partisans : 12,5 % pour la SFIO, 11 % pour les radicaux, 16,5 % pour le MRP, 16 % pour les indépendants et 32 % pour le RPF. À nouveau, de même que pour les parlementaires, la gauche se trouve défavorisée et la droite, tout particulièrement le RPF, avantagée. Ce phénomène, on le verra plus loin, ira en s’accentuant sous la Ve République, l’UDR prenant la place du RPF et bénéficiant à son tour de ce type de mobilité.
Si l’on examine l’origine professionnelle des anciens ministres qui parviennent à des conseils d’administration dans des entreprises de dimension nationale, on voit que ce sont surtout les hauts fonctionnaires et les directeurs de sociétés, pourtant peu nombreux, qui en bénéficient le plus. Or ces deux catégories sont particulièrement bien représentées au RPF. Au contraire, les enseignants, c’est-à-dire le personnel politique type de la IVe République, ne se lie guère au monde des affaires. Il est vrai que beaucoup appartiennent aux grands partis de gauche dont ils sont [59] souvent des militants de vieille date et que, parvenus au sommet de l’appareil d’État, ils rejettent délibérément tout contact avec le monde industriel. Cette remarque ne s’applique pourtant pas aux membres des professions libérales qui sont bien représentées dans tous les partis et qui ne réussissent pourtant presque jamais, une fois devenus ministres, à entretenir des relations étroites avec le monde industriel. C’est dire à nouveau la marginalité du parlementaire et du ministre par rapport aux autres sources de pouvoir. C’est aussi souligner, à l’inverse, la place toute particulière qu’occupent déjà, sous la IVe République, les hauts fonctionnaires qui parviennent presque seuls à utiliser leur passage par le pouvoir politique comme tremplin vers une autre carrière dans le secteur privé .
Ces analyses du devenir professionnel du personnel politique sous la IVe République démontrent amplement le phénomène de dissociation du pouvoir sur lequel on n’a cessé d’insister dans ce chapitre. La mise en place d’un personnel aux origines socio-professionnelles plus modestes et qui n’a souvent comme ressource propre que son expertise politique due à sa professionnalisation, crée une distance radicale entre les différents types de pouvoir : le personnel politique demeure pour l’instant à l’écart du pouvoir administratif et du pouvoir économique.

LA TENTATION TECHNOCRATIQUE
DE LA HAUTE ADMINISTRATION

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À la question : qui gouverne en France ? André Siegfried répond, au beau milieu de la IVe République, « une aristocratie de la compétence technique  », désignant de [60] cette manière la haute administration. Pour lui, le personnel politique n’a pas gagné le combat que Gambetta entendait déjà mener, on s’en souvient, contre la haute administration ; face aux couches nouvelles, celle-ci parviendrait à préserver sa prééminence, en invoquant une tout autre expertise que celle détenue par le personnel politique, la maîtrise d’un savoir scientifique grâce auquel elle prétend assurer un rôle essentiel dans la gestion du système social global.
De même que sous la IIIe République, la haute fonction publique demeure en effet peu accueillante à l’égard du personnel, issu des couches nouvelles, qui s’emparent du pouvoir politique grâce au suffrage universel. Parmi les inspecteurs des Finances, on compte, en 1952, 11 % qui viennent de l’aristocratie et de la grande bourgeoisie, 20 % dont le père est industriel ou banquier, 29 % dont le père est lui-même haut fonctionnaire. Ces proportions vont se maintenir tout au long de la IVe République, les hauts fonctionnaires ayant eux-mêmes un père haut fonctionnaire réussissant pour leur part à augmenter notablement leur représentation . Si la petite bourgeoisie réussit à pénétrer progressivement la haute administration à partir de la création de l’ENA, elle n’entame pas la domination d’un personnel qui continue, pour l’essentiel, à se recruter dans le monde des affaires ou dans les milieux sociaux très favorisés mais qui, par ailleurs, présente une forte tendance à l’autorecrutement. À l’exception, semble-t-il, du corps préfectoral qui a un recrutement social plus hétérogène , les Grands Corps présentent les mêmes caractéristiques que l’inspection des Finances .
[61]
Ce haut personnel administratif, que rien ne rapproche des professionnels de la politique, que tout éloigne des parlementaires — employés, enseignants, médecins ou avocats — ou des ministres recrutés dans les mêmes catégories socio-professionnelles est maintenant formé, depuis la création de l’ENA, par une même école qui lui donne une vision du monde uniforme, une grande compétence et le sens aigu d’une efficacité qu’il croit politiquement neutre ; adhérant sans réserve à l’idée qu’il existe un service public ne tenant compte que de l’intérêt général, et qu’il est chargé de mettre en œuvre, ce personnel forme un monde à part qui se méfie du politique qu’il considère souvent comme l’expression d’intérêts catégoriels.
Protégés par le statut général de la fonction publique (1945), ayant subi avec succès des concours de haut niveau qui les éloignent encore plus de la formation culturelle du personnel politique en place, assurés d’une carrière stable, qui se déroule en fonction des règles impersonnelles qui organisent l’avancement, les hauts fonctionnaires appartiennent dorénavant à une véritable organisation institutionnalisée. Le processus d’institutionnalisation progressive de la fonction publique connaît en effet son aboutissement sous la IVe République et éloigne définitivement des hauts fonctionnaires la menace que pouvait encore faire peser sur eux le pouvoir politique. Il est bien éloigné le temps où, comme sous la monarchie de Juillet, un haut fonctionnaire, membre du Parlement, pouvait voir sa carrière brisée par suite d’un vote hostile au gouvernement. À l’abri d’un statut protecteur, bénéficiant d’une grande stabilité d’emploi ainsi que d’un immense prestige, lié tout à la fois à leur origine sociale favorisée et à leur compétence, les hauts fonctionnaires forment un véritable ensemble professionnalisé dont la vision des choses diffère presque toujours de celle que peut avoir cet autre ensemble professionnalisé que constitue le personnel politique. Deux conceptions de la professionnalisation risquent de s’affronter sans cesse.
Cette éventualité paraît d’autant plus plausible que, dès la IVe République, les cabinets ministériels sont essentiellement [62] constitués de hauts fonctionnaires. À la différence de la IIIe République — où l’on trouvait encore une forte proportion d’amis personnels du ministre souvent dépourvus de toute compétence dans son propre cabinet  — durant la IVe République les cabinets sont surtout peuplés de hauts fonctionnaires  : les inspecteurs des Finances pénètrent ainsi en masse dans ce lieu de pouvoir , de même que les membres du Conseil d’État , ceux de la Cour des comptes  ou, encore, ceux du Corps préfectoral . Même si beaucoup d’auteurs affirment le caractère purement technique de la fonction exercée par le haut fonctionnaire auprès de son ministre, il apparaît malgré tout que le personnel politique et le haut personnel administratif obéissent le plus souvent à des logiques fort différentes. Étant tous deux professionnalisés, mais sur des bases très dissemblables, ces deux personnels ne peuvent qu’entrer en conflit quand il s’agit de prendre une décision spécifique et d’évaluer ses conséquences en fonction, soit d’une stratégie électorale, soit de l’idée que les hauts fonctionnaires se font du service public ou, encore, d’une conception plus moderniste du développement économique.
Durant la IVe République, les cabinets des présidents du Conseil font figure de lieu privilégié dans l’orientation de la carrière des hauts fonctionnaires, et tout particulièrement de ceux qui appartiennent aux Grands Corps de l’État. Si [63] l’on analyse l’origine socio-professionnelle et la carrière des 175 fonctionnaires qui peuplent, sous la IVe République, ces cabinets (soit 82 % de l’ensemble des membres de ces cabinets) , on constate que les présidents du Conseil sont entourés presque entièrement de fonctionnaires qui ont souvent un père fonctionnaire et qui sont eux-mêmes membres, dans la proportion de 38 %, des Grands Corps, c’est-à-dire de l’inspection des Finances, du Conseil d’État, de la Cour des comptes, du corps préfectoral et du corps diplomatique. Les cabinets des présidents du Conseil de la IVe République qui appartiennent quant à eux au personnel politique professionnalisé, comportent par conséquent encore davantage de membres des Grands Corps que les cabinets des ministres dans leur ensemble  ; comme eux, ils demeurent fermés au secteur privé et, en particulier, ’ au monde industriel.
Il est intéressant d’analyser le devenir professionnel des membres de ces cabinets car ceux-ci jouent un rôle indéniable dans leur carrière (voir tableau 6). On s’aperçoit par exemple que presque tous les membres des trois Grands Corps (Conseil d’État, inspection des Finances, Cour des comptes) passés par ces cabinets, occupent par la suite, dans des délais plus ou moins longs, des postes dans d’autres secteurs et, en particulier, se dirigent vers les industries privées ou publiques (surtout dans les banques et l’industrie). Il en est de même, dans une moindre mesure, des membres du corps préfectoral et du corps d’ingénieurs. De plus, on doit noter que certains des membres de ces corps en viennent à occuper des fonctions politiques, menaçant ainsi, dès la IVe République, la domination quasi totale du personnel politique traditionnel.

[64]
La haute fonction publique qui préserve sa spécificité tant vis-à-vis du monde industriel que vis-à-vis du personnel politique professionnalisé, utilise de cette manière les cabinets ministériels comme tremplin vers d’autres secteurs de contrôle. Le pouvoir qu’elle détient déjà comme les contacts privilégiés qu’elle a établis avec d’autres secteurs risquent pourtant de la conduire à adopter une politique différente de celle poursuivie par le personnel politique classique. On peut illustrer ces divergences d’appréciation en prenant pour exemple la manière dont, sous la IVe République, les hommes politiques recherchent les faveurs des PME alors que celles-ci suscitaient la méfiance des hauts fonctionnaires qui préféraient avoir affaire au CNPF . Le personnel politique se trouve en effet soumis aux pressions de groupes d’intérêts de toute nature, qui ont souvent leurs propres représentants attitrés au sein du personnel parlementaire ; ces groupes parviennent ainsi à initier ou à bloquer des projets de lois. Des bouilleurs de cru aux planteurs de tabac, des représentants des petites affaires aux partisans des subventions à l’école libre, ou, encore, aux médecins, la liste est longue de tous les groupes de pression qui parviennent de cette manière à influencer l’attitude du personnel politique en lui rappelant ses obligations électorales .
Les grandes entreprises ne sont guère défendues explicitement par un personnel politique qui en reste fort éloigné et dont les intérêts ne coïncident pas toujours avec les leurs ; du coup, elles ont tendance à agir directement auprès de la haute administration qui partage souvent leurs propres préoccupations. Les hauts fonctionnaires souhaitent, de même que les industriels, accélérer la modernisation de l’appareil économique, et donc la concentration des grandes entreprises qui atteint tout particulièrement les

[65]

6. Mobilité de carrière des fonctionnaires membres des cabinets
des présidents du Conseil sous la IVe République.	
	a	b	c	d	e	f	g	
Inspection des finances	22	7	3	7	4	1	22	
Cour des comptes	6	3	1	0	2	0	6	
Conseil d’État	15	0	0	5	7	1	13	
Corps préfectoral	29	0	0	9	3	1	13	
Corps diplomatique	9	0	0	1	2	0	3	
Corps d’ingénieurs	9	1	1	4	2	0	8	
Armée	11	1	0	2	1	0	4	
Autres hauts fonctionnaires 1	51	4	1	4	6	0	15	
Magistrats, professeurs	13	0	0	0	0	0	0	
Autres fonctionnaires 2	10	0	0	1	2	0	3	
TOTAUX	175	16	6	33	29	3	87	
a : nombre d'individus dans la catégorie professionnelle
b ; occupent des postes dans le secteur économique public
c : secteur public puis secteur privé
d : secteur privé
e : occupent une position dans le secteur politique seulement
f : occupent une position dans le secteur privé et dans le secteur politique
g : total des individus ayant augmenté leur surface sociale
1. Administrateurs civils, commissaires au Plan ou aux Prix, inspecteurs de l'Économie nationale, institutions internationales...
2. Rédacteurs, inspecteurs du Travail. SNCF, douane, etc.	

PME, celles-ci bénéficiant au contraire de toute l’attention du nouveau personnel politique .
La distance qui s’est créée entre le personnel politique et la haute administration apparaît par conséquent comme un facteur de tensions et de dysfonctions profondes, qui porte atteinte à la cohérence de l’action gouvernementale : la dissociation des pouvoirs mène à des stratégies différentes, révélatrices d’intérêts et de conceptions opposés. Dans une [66] France en pleine mutation industrielle où le grand capitalisme tente de renforcer la concentration et la productivité de ses entreprises, le personnel politique traditionnel s’efforce plutôt de répondre aux impératifs du suffrage universel : il est surtout préoccupé par les demandes locales et tâche de satisfaire tour à tour chacun des groupes particuliers qui représentent autant d’électeurs potentiels. Tout-puissant d’un point de vue constitutionnel, le Parlement et le gouvernement, qui en est l’émanation, agissent de manière désordonnée en fonction de nécessités divergentes. Ils reçoivent, par exemple, les demandes des groupes économiques rétrogrades mais, en même temps, ils mettent en place une planification indicative pour accélérer et guider l’industrialisation : ce sont d’ailleurs les hauts fonctionnaires chargés, par exemple, de la gestion du commissariat général au Plan qui ont la tâche de mettre en pratique leurs conceptions de la rationalité économique. Mais la distance qui s’est créée entre le personnel politique et la haute administration rend presque impossible la mise en place d’une politique cohérente. La dissociation des pouvoirs a vécu : elle va laisser place, avec la venue de la Ve République, à une nouvelle forme de fusion des pouvoirs politique et administratif. À « la République des députés » va succéder « la République des fonctionnaires ».

[67]

Les sommets de l’État.
Essai sur l’élite du pouvoir en France.
Chapitre IV
La République des fonctionnaires :
vers une nouvelle fusion des pouvoirs
politico-administratifs

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La naissance de la Ve République marque le déclin du personnel politique traditionnel professionnalisé qui représente les couches nouvelles et qui s’est mis progressivement en place depuis la IIIe République grâce à la formation des grands partis politiques organisés pour conquérir les suffrages. L’instabilité gouvernementale qui s’est manifestée sous la IVe République a été provoquée aussi bien par les « délices » auxquels se livrent les partis qui tour à tour délèguent leurs dirigeants au pouvoir, que par l’exclusion volontaire ou forcée du PC et du RPF. L’agitation politique permanente à laquelle s’adonnent les professionnels de la politique rend difficile l’établissement d’un programme à long terme et renforce la méfiance des hauts fonctionnaires qui, de la IIIe à la IVe République, ne participent guère à cette vie politique.
Le système politique de la Ve République apparaît d’emblée comme le contre-pied du régime d’Assemblée : la Constitution de 1958 s’emploie en effet à renforcer délibérément le pouvoir de l’exécutif au détriment de celui du Parlement. Il n’est pas nécessaire de revenir ici à l’analyse de la Constitution elle-même ; retenons seulement que le texte de 1958 assure la prééminence de l’exécutif et rompt la dépendance du gouvernement vis-à-vis du Parlement, le président de la République devenant l’agent principal du système politique : il mène son action avec l’aide du gouvernement qu’il peut révoquer, dans la pratique, même si celui-ci vient de recevoir la confiance de l’Assemblée. On sait aussi que la répartition de la loi et du règlement donne [68] à l’exécutif une liberté d’action beaucoup plus grande ; dans le même sens, le Parlement n’est plus maître de son ordre du jour, il ne peut délibérer que durant de courtes sessions, la nouvelle procédure des questions comme le vote bloqué ou encore le déclin du pouvoir des commissions diminuant encore son rôle réel. Surtout, la nouvelle Constitution introduit une incompatibilité entre les fonctions ministérielles et les fonctions parlementaires, le ministre devant abandonner, au moins provisoirement, son siège de député au moment de sa nomination au gouvernement. Même si elle se trouve souvent tournée dans les faits, cette mesure contribue à diviser le personnel politique qui, de plus en plus, perd l’homogénéité qu’il avait sous les IIIe et IVe Républiques.
Une distance, prévue constitutionnellement, va donc s’établir et se renforcer entre le gouvernement et le Parlement. Dans le même sens, l’élection du président de la République, à partir de 1962, accentue la légitimité de l’exécutif, issu désormais, de même que le Parlement, du suffrage direct. Le président de la République n’est plus l’élu du Parlement, il est nommé directement par le peuple, le Parlement perdant dès lors une nouvelle parcelle de son pouvoir. Dans les faits, le général de Gaulle remplace René Coty à la présidence de la République : un homme qui se veut au-dessus des partis et qui, depuis le Discours de Bayeux, réclame la fin de ce système des partis qui n’a cessé de se renforcer tout au long de la IVe République, prend la place d’un notable qui appartient précisément à ce personnel politique professionnalisé et dont toute la carrière est celle d’une personnalité enracinée localement. Ce changement de président symbolise à lui seul la transformation profonde que va subir le système politique et qui se traduit par le déclin irrémédiable du personnel politique traditionnel.

[69]

LA PROFESSIONNALISATION CROISSANTE
OU PERSONNEL PARLEMENTAIRE

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L’affaiblissement du Parlement et le renforcement considérable du pouvoir exécutif donnent naissance à un nouveau type de système politique souhaité depuis longtemps en France, en particulier par des théoriciens de droite. Comme le remarque Nicolas Wahl, dès l’entre-deux-guerres, des comités de réforme se mettent en place avec pour but de faire disparaître cette « République des camarades » qui exerçait sa prééminence à travers le Parlement . Sous la IVe République également, le RPF a lutté contre le régime d’Assemblée. Dans un cas comme dans l’autre, on veut instaurer un régime à exécutif fort qui favorisera l’expansion économique en s’appuyant sur la haute administration et en diminuant le pouvoir du personnel politique professionnalisé, que l’on prétend uniquement préoccupé de ses propres intérêts électoraux.
Cet effacement du rôle des parlementaires correspond à une sensible transformation de leur origine sociale. Le tableau 7 révèle un rapide déclin des ouvriers, des employés, des agriculteurs et des instituteurs qui s’explique aisément par les défaites successives de la gauche aux élections législatives. Ce recul des catégories sociales défavorisées se réalise au bénéfice des classes moyennes et des professions libérales, d’une part, des industriels et des hauts fonctionnaires, de l’autre. Le premier groupe a toujours occupé, depuis la IIIe République, une position privilégiée au Parlement, les ministres étant également originaires de ce groupe social. À cette époque, il y avait donc homogénéité sociale au sein de l’appareil d’État, ce qui ne pouvait que renforcer la spécificité du personnel politique vis-à-vis des milieux socio-économiques favorisés. [70] Sous la Ve République, les classes moyennes et les professions libérales accroissent encore leur représentation, les pourcentages de médecins ou de cadres moyens venant même à doubler. Si l’on considère, par exemple, la profession d’origine des députés élus durant la Ve République (tableau 7) on obtient une proportion globale de 51,4 % (qui regroupe les professeurs, les journalistes, les médecins, les avocats, les autres professions libérales, les ingénieurs, les cadres moyens, les officiers et ecclésiastiques). Si l’on ajoute par ailleurs les instituteurs et les petits fonctionnaires, on parvient à 59 %. Pour la IVe République, on obtenait seulement 51,9 % : d’où une sensible évolution qui reflète le changement de fonction du Parlement.
Il faut aussi remarquer la rapide croissance de la représentation de deux catégories sociales très différentes des précédentes, les industriels et les hauts fonctionnaires. De la IVe République à la Ve, les industriels parviennent à doubler presque leur représentation, les hauts fonctionnaires triplant la leur. Cette évolution est tout à fait l’inverse de celle qui se produit chez les employés et les ouvriers : les premiers voient leur représentation diminuer de moitié, les seconds ne conservent que le tiers de leur représentation de la IVe République. Ces transformations générales sont évidemment liées aux échecs électoraux de la gauche depuis 1958. Mais par-delà ces échecs, on peut se demander si les changements de structure sociale qui avantagent les classes moyennes ne contribuent pas à accentuer le déclin du Parlement organisé par la Constitution de 1958. Il est en effet vraisemblable que les parlementaires d’origine ouvrière ou appartenant au monde des employés se trouvaient nettement moins liés à des clientèles électorales que ne le sont les membres des classes moyennes et des professions libérales : appartenant à des partis politiques organisés, non intégrés à des réseaux de clientèle, ils parvenaient peut-être plus facilement à exercer leur fonction de législateur. Aujourd’hui au contraire, les élus de la majorité sont soit des personnalités locales qui doivent leur élection à leur réseau de relations

[71]

7. ORIGINE PROFESSIONNELLE DES DÉPUTÉS FRANÇAIS
DURANT LA Ve RÉPUBLIQUE (en %)	
Année	Ouvriers	Employés	Fonctionnaires	Agriculteurs	Instituteurs	Professeurs	Journalistes	Médecins	Avocats	Professions
libérales	Hauts
fonctionnaires	Ingénieurs	Cadres moyens	Commerçants	Industriels	Officiers
ecclésiastiques	Divers	
1945-1958	11,9	6,3	2,7	12	5,9	8,9	5,7	5,8	12,7		3,7	4,8	3,8	5,7	6,1	1,6	1,4	
1958	1,5	2,6	2,6	11	2,1	7,7	4,9	12	15,9		7,9	6	7	4,7	10,7	1,5	0,5	
1962	5,1	3,6	4,5	9	3,6	6,2	4	12	11,1		8,8	4,3	9	5,3	9,2	2,7	0,8	
1967	4,3	4,9	5,1	8,8	5,9	8,6	3,8	6,3	9,6	3,2	6,1	3,2	10,2	5,7	4,5	0,7	3,8	
1968	2,4	1,6	6,5	7,4	1,6	6,5	3,7	14,3	10	4,9	7,1	3,2	5,3	6,3	10	1	7,1	
1973	4,8	3,3	2,9	5,2	3,5	10,1	2,9	12	8	7,6	11,4	3,5	5	2,8	11,4	0,4	4,4	
1958-1973	3,6	3,2	4,3	8,2	3,3	7,8	3,8	11,3	10,9	3,1	9	5	8	6,1	10,5	1,5	3,6	
Pop. active 1973	37,2	16,3		10,4		6,4	12,6 1	9,5	7,6	
	
	Répartition professionnelle pondérée des députés en 1973 sans PC (en %)	
1973	—	0,7	3,2	5,5	2,2	10,2	3,2	14	9,5	10	13,5	3,7	4,2	2,8	13,5	1	4,5	
Extrait de Véronique Aubert. Étude sur le personnel politique français, Maîtrise de sociologie. Université Paris V. 1973. 1. Ce pourcentage regroupe les catégories : cadres moyens, instituteurs, fonctionnaires.	

[72]
lié à leur profession, soit, souvent, des inconnus élus en fonction de leur adhésion à la majorité et acceptant d’emblée la présence d’un exécutif fort sur lequel ils exercent peu d’influence car ils lui sont souvent redevables de leur propre élection. Dans les deux cas, les parlementaires éprouvent probablement des difficultés à remplir leur fonction législative.
On se trouve dès lors amené à remettre en question certains résultats auxquels Roland Cayrol, Jean-Luc Parodi et Colette Ysmal aboutissent dans leur ouvrage : le Député français. Selon ceux-ci, « la proportion des élus appartenant aux “catégories dirigeantes” est allée croissant au fil des législatives  » ; cette augmentation se serait réalisée aux dépens des agriculteurs, des classes moyennes et « populaires ». Ces changements prennent une autre signification si l’on examine les professions regroupées par les auteurs, pour former ce qu’ils nomment « catégories dirigeantes » et « classe moyenne » . Dans leur perspective, les catégories dirigeantes comprennent les industriels, les gros commerçants, les professions libérales, les ingénieurs, les officiers, les professeurs du secondaire et du supérieur. Ce regroupement peut sembler assez hétérogène : en effet, les professions libérales, les ingénieurs, les officiers (dont on ne connaît pas le grade), les professeurs du secondaire ne paraissent pas devoir figurer explicitement, de par les fonctions qu’ils occupent, parmi les catégories dirigeantes. Ces groupes ne détiennent ni grande richesse, ni moyen de production, ni pouvoir ; ils bénéficient seulement parfois d’un certain prestige. On peut les ranger par conséquent dans le groupe « classe moyenne et professions libérales  ».

[73]
De même que sous les IIIe et IVe Républiques, les parlementaires de la Ve République n’appartiennent donc pas dans leur ensemble aux catégories dirigeantes de la société française. Comme l’observe justement Olgierd Lewandowski, « on ne saurait comprendre les rapports des parlementaires avec les personnalités des différents secteurs d’activité (et a fortiori avec les dirigeants des grandes sociétés ou les membres des cabinets ministériels) en faisant abstraction du fait qu’ils sont généralement beaucoup moins pourvus que leurs interlocuteurs éventuels des divers avantages économiques, sociaux et culturels que peuvent procurer une origine sociale élevée, une naissance parisienne et un niveau scolaire supérieur  ».
Si on redistribue comme on vient de l’indiquer les professions d’origine des députés en 1969-1970 , on voit que le groupe artisans, avocats-avoués, médecins, vétérinaires, pharmaciens, autres professions libérales, ingénieurs, officiers, professeurs du secondaire, instituteurs, journalistes, techniciens, cadres administratifs moyens des secteurs privé et public, et autres représentent 48,5 % de l’UDR, 46 % des RI et 50 % pour l’ensemble des députés de tous les groupes politiques. On doit noter aussi que, dès 1969 , les hauts fonctionnaires représentent le groupe homogène le plus important chez l’UDR (14 %), chez les RI (17 %) comme dans l’ensemble des députés (14 %). C’est dire que, ou bien les parlementaires proviennent principalement des classes moyennes et des professions libérales, exerçant souvent une influence locale et ne jouant le plus souvent aucun rôle national qui puisse rehausser le prestige de la fonction parlementaire, ou bien ils appartiennent à la haute fonction publique et trouvent par conséquent ailleurs que dans leur rôle de député la source de leur pouvoir, le Parlement apparaissant plutôt comme un lieu de passage vers des fonctions ministérielles ou, au [74] contraire, comme un attribut acquis après l’occupation d’un emploi ministériel. Si le personnel politique classique accroît encore sa représentation dans un Parlement qui a perdu une grande partie de ses attributions, les hauts fonctionnaires qui triplent la leur par rapport à la IVe République font figure d’intrus qui menacent maintenant jusque dans le Parlement la prééminence des professionnels de la politique. Comme sous la IVe République, ces hauts fonctionnaires sont particulièrement nombreux dans les partis de droite ; mais, à la différence de la IVe République, ce sont ces partis qui détiennent maintenant de manière constante le pouvoir, alors qu’ils étaient le plus souvent, jadis, dans l’opposition. L’influence des hauts fonctionnaires ne peut donc que s’accroître encore davantage.
Il faut de plus noter que si, globalement, les professions libérales et les classes moyennes élargissent sensiblement leur représentation, elles se répartissent de façon très différente selon les groupes politiques. Si l’on considère, par exemple, les députés élus en 1968, la catégorie « professeurs de lycée et instituteurs » forme 44 % du PS mais constitue seulement 4 % de l’UDR et 2 % des RI. La République des professeurs est bien morte. Celle des avocats et des médecins dispose encore d’un certain pouvoir local mais, à l’échelle nationale, elle se heurte à la République des fonctionnaires.
On peut enfin ajouter qu’un certain « apolitisme » des députés de la majorité ne peut que renforcer leur fonction de notable local qui se détourne de la vie politique nationale. Les auteurs du Député français concluent, par exemple, que « l’ensemble des députés UDR est issu de milieux très peu politisés  », après avoir recherché si leur père appartenait à des formations politiques et si, de façon explicite, on « parlait politique » à la maison. Cette conception toute formelle de la politique ne tient pas compte des mécanismes de socialisation politique plus puissants qui produisent, sans qu’on « en parle » explicitement, [75] une vision politique  ; elle a malgré tout l’avantage de montrer le faible rôle joué dans la majorité par l’affiliation partisane. Cette relative indifférence, qui contraste avec l’engagement politique assez constant des familles des députés de gauche et avec la conscience politique de ces derniers, ne peut que pousser les députés de la majorité à ne pas exprimer un dessein politique spécifique et à s’en remettre à l’exécutif dont ils dépendent étroitement pour leur réélection. Le pouvoir propre du Parlement ne peut qu’en être affecté.

LES MINISTRES HAUTS FONCTIONNAIRES

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Sous la Ve République, la composition socio-professionnelle du gouvernement ne reflète désormais plus celle du Parlement. Le tableau 8 nous semble fondamental pour comprendre l’évolution respective des fonctions du Parlement et du pouvoir exécutif. Tandis que les classes moyennes et les professions libérales progressent très rapidement au Parlement, elles régressent considérablement au gouvernement. Les ministres anciens avocats sont, par exemple, trois fois moins nombreux sous la Ve République que sous la IVe. Les médecins, les journalistes, les cadres moyens sont, eux aussi, moins représentés dans les gouvernements de la Ve République. Les instituteurs, quant à eux, disparaissent complètement. Les défaites successives des partis de gauche et la formation d’un nouveau type de parti, qui détient de manière constante le pouvoir depuis 1958, entraînent par conséquent un formidable déclin du personnel politique professionnalisé.
On assiste donc à un mouvement inverse de celui qui se produit au Parlement ; dans celui-ci, ce sont les classes moyennes et les professions libérales qui l’emportent de

[76]

8. Profession originaire des ministres et secrétaires d’état sous la IVe et la Ve République	
		Ouvriers agricoles	Agriculteurs	Ouvriers	Employés
Cadres moyens	Instituteurs	Professeurs	Avocats Magistrats	Journalistes	Médecins, vétérinaires,
pharmaciens	Professions
libérales, cadres sup.	Hauts
fonctionnaires	Ingénieurs	Artisans,
commerçants	Industriels	Officiers	Divers ou abs. d’inf.	TOTAL	
1944 à 1958	Nbre	1	10	7	2	10	24	53	19	15	2	27	13	6	31	4	3	227	
	%	0,4	4,4	3	0,8	4,4	10,6	23,3	8,3	6,6	0,9	11,8	5,7	2,6	14	1,7	1,3		
1958 À 1969	Nbre	0	1	0	0	1	17	10	6	2	4	23	4	1	15	2	0	86	
	%	0	1,1	0	0	1,1	19,7	11,8	6,9	2,3	4,6	26,7	4,6	1,1	17,4	2,3	0		
1969 à 1974	Nbre	0	1	0	0	0	6	6	1	4	9	26	2	2	9	0	1	67	
	%	0	1,6	0	0	0	8,9	8,9	1,6	5,9	13,4	38,8	2,9	2,9	13,4	0	1,6		
1974 à jan. ‘75	Nbre	0	0	1	1	0	4	1	3	3	0	13	1	1	6	0	2	37	
	%	0	0	2,7	2,7	0	10	2,7	8,1	8,1	0	35	2,7	2,7	16	0	5,4		
1958 à 1975	Nbre	0	2	1	1	1	24	14	9	8	10	45	5	2	25	2	3	152	
	%	0	1,6	0,6	0,6	0,8	15,8	9,2	5,9	5,2	6,5	29,7	3,3	1,2	16,5	1,2	1,9		
SOURCE ; 1944-1967 : E. G. Lewis. « Social Backgrounds of french Ministère », The Western Polilical Quartely, septembre 1970. p. 567.
1967-1975 : Who's Who in France.	

[77]
plus en plus : pour la plupart d’entre elles, grâce à leur réseau de clientèle, elles parviennent à répondre aux demandes locales en abandonnant, comme les y invite la Constitution de 1958 et, plus encore, la manière dont celle-ci se trouve appliquée, tout rôle actif dans le processus législatif. Au contraire, au gouvernement, elles sont de moins en moins représentées.
Le second groupe qui se développe au Parlement, quoique dans une proportion nettement plus faible, est celui des hauts fonctionnaires. Mais, par rapport à l’ensemble des députés, ceux-ci constituent un groupe très minoritaire. Au contraire, au gouvernement, les hauts fonctionnaires parviennent à tripler leur représentation par rapport à la IVe République. Nous tenons là un fait essentiel : si les hauts fonctionnaires ne sont que 9 % à l’Assemblée, ils représentent 29,7 % de l’effectif gouvernemental sous la Ve République alors qu’ils n’étaient que 11,8 % sous la IVe. À eux seuls, ils forment presque le tiers du personnel gouvernemental de la Ve République. Ce sont eux qui bénéficient du retrait progressif des professions libérales du pouvoir exécutif : ils prennent par conséquent peu à peu la place du personnel politique professionnalisé.
Ce qu’il faut enfin retenir du tableau 8, c’est la stagnation des milieux industriels qui, même sous.la Ve République, continuent pour l’instant à demeurer en dehors de l’appareil d’État : leur proportion ne change guère en effet d’une République à l’autre. Cette constatation prend tout son sens si on la rapproche de la prédominance sans cesse plus marquée des hauts fonctionnaires. Elle signifie, et cela semble fondamental, que l’appareil d’État expulse de ses sommets le personnel politique professionnalisé traditionnel mais qu’il demeure encore relativement fermé aux intrus du monde industriel. L’appareil d’État préserve de cette manière de mieux en mieux sa spécificité fonctionnelle et tente de concilier deux types de professionnalisation qui autrefois s’affrontaient : au Parlement, le personnel politique classique ; au gouvernement, la haute administration issue le plus souvent des Grands Corps et qui possède une [78] expertise profondément différente de celle dont disposent les députés.
Cette dissociation profonde a d’ailleurs pour conséquence une localisation de plus en plus grande du personnel parlementaire qui tente de s’enraciner pour préserver une partie de son pouvoir. Dans ce sens, on peut remarquer que la proportion de députés conseillers généraux passe de 28 %, en 1946, à 44 %, en 1962 . De même, de manière plus globale, la proportion de députés élus locaux passe de 63 %, en 1958, à 79,4 %, en 1967 . On observe même assez souvent une inversion du cursus classique, le député devenant élu local après avoir remporté une élection législative. Les parlementaires se localisent par conséquent sans cesse davantage, abandonnant même aux ministres certaines fonctions locales d’importance nationale, comme les présidences des conseils régionaux .
Une sorte de division du travail se constitue de cette manière entre le Parlement et le gouvernement ; un jeu se met en place dont demeure exclu, au moins du point de vue fonctionnel, le monde industriel. Dans ce sens, la répartition des tâches entre le Parlement et le gouvernement consiste à confier au premier la gestion de la politique locale et, au second, la direction de la politique nationale . Cette distinction se trouve d’ailleurs renforcée par le fait que les ministres se recrutent souvent hors du Parlement : de plus en plus, comme on le verra plus loin, on devient [79] ministre après avoir été haut fonctionnaire et ce n’est qu’ensuite qu’on brigue un siège de député. La fonction qu’exerce le parlementaire va s’en ressentir car les demandes qu’on transmet s’adapteront à cette répartition des compétences : les grands intérêts économiques vont agir directement auprès des ministres et de la haute administration, court-circuitant les députés dont le rôle devrait sensiblement diminuer de ce fait . De même, au niveau local, l’équilibre établi entre le préfet et les notables  devrait sensiblement écarter les députés, le préfet traitant directement avec les intérêts économiques dominants de la région ou du département.
Ainsi les députés ne vont plus voir affluer vers eux que des demandes de type strictement local, correspondant au genre d’influence qu’ils sont capables d’exercer, à l’exclusion de celles qui concernent les grandes affaires. Le député n’est plus' qu’une « personnalité d’arrondissement » à laquelle on s’adresse pour régler les problèmes quotidiens. Une étude du courrier que reçoit un parlementaire montre que celui-ci n’est plus considéré comme une puissance à l’échelle nationale , qu’il a perdu cette image qui était la sienne sous la IIIe et la IVe Républiques. La division du travail introduite par la Constitution de 1958 déprécie par conséquent dans l’esprit des citoyens la fonction du Parlement, l’exécutif assurant de plus en plus la représentation des citoyens . Sous la Ve République, le parlementaire n’apparaît plus, comme « un pouvoir local qui fait trembler le préfet » selon le mot d’Alain. À tous les niveaux, au contraire, il s’incline de plus en plus devant le pouvoir exécutif qui prétend régenter le système social tout entier et détient, de fait, l’essentiel du pouvoir politico-administratif.

[80]

LE DEVENIR PROFESSIONNEL
DES ANCIENS PARLEMENTAIRES

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Nous avons réalisé pour la Ve République une étude semblable à celle qui avait été menée pour la IVe et dont les résultats ont été exposés dans le chapitre précédent. Notre échantillon se compose, cette fois, de 190 anciens parlementaires de la Ve République, soit 27 sénateurs et 163 députés. Ces derniers appartenaient aux trois dernières législatures, 1962-1967, 1967-1968, 1968-1973. Les sénateurs retenus sont ceux qui n’ont pas été reconduits lors des élections partielles de 1965, 1968 et 1971. Ces députés et sénateurs ont été tirés, en fonction des réponses aux questionnaires envoyés, d’une population totale de 450 élus non renouvelés.
La participation aux conseils d’administration d’entreprises de dimension nationale est encore plus faible que sous la IVe République : le pourcentage des anciens parlementaires appartenant à notre échantillon et ayant obtenu un conseil d’administration dans de telles entreprises n’est en effet que de 6,8 %. Ce chiffre confirme un éloignement encore accru du Parlement des grands centres de décision économique. Comme sous la IVe République, la nature de l’étiquette politique semble être une variable très significative de l’acquisition des conseils d’administration dans les grandes entreprises, la détention d’un mandat parlementaire n’étant pas en tant que telle un élément déterminant ; ce sont en effet presque uniquement des parlementaires de la majorité qui obtiennent des conseils d’administration une fois défaits aux élections. Le lien entre le pouvoir politique et le pouvoir économique est donc structuré en amont du Parlement, les jeux sont déjà faits au niveau partisan, ce qui diminue d’autant le poids de la fonction parlementaire. Dans le même sens, et de même que sous la IVe République, ce sont surtout les parlementaires hauts fonctionnaires qui obtiennent ce type de conseil d’administration : à nouveau, les contacts que [81] ceux-ci peuvent avoir du fait de leur profession avec le monde économique expliquent leur insertion dans le monde des affaires bien plus que le mandat parlementaire qu’ils ont détenu.
Au contraire, la participation aux instances dirigeantes d’entreprises locales est un phénomène important sous la Ve République (58 cas) de même qu’il l’était déjà sous la IVe République. Un tiers environ des parlementaires non reconduits aux élections détiennent une participation dans ces instances, ce chiffre étant probablement inférieur à la réalité. L’implantation au sein des instances dirigeantes des organismes locaux semble, de même que sous la IVe République, fortement liée à l’ancienne qualité de parlementaire du personnel étudié. En effet, la participation à ces instances augmente au fur et à mesure que le mandat se prolonge : sur les 58 personnes qui ont obtenu des participations de ce type, 6 seulement ont détenu un mandat parlementaire pendant une durée inférieure à cinq ans. L’expérience parlementaire, le prestige de la charge paraissent donc avoir joué, sur ce plan, un rôle important.
En outre, la répartition par groupe politique est, cette fois, contrairement à l’implantation dans les grandes entreprises, assez harmonieuse : 22 parlementaires de la majorité, 20 du centre opposition et 16 de la gauche parviennent à obtenir de telles participations. Ce meilleur équilibre confirme que la qualité d’ancien parlementaire est, en soi, prise en considération au niveau local, avant même l’affiliation partisane. De plus, l’origine socioprofessionnelle de ces parlementaires, sous la IVe comme sous la Ve République, est nettement différente de celle des parlementaires qui réussissent à détenir des conseils d’administration dans des grandes entreprises ; on trouve en effet, 18 agriculteurs, 17 professions libérales, 6 instituteurs, 5 dirigeants de société, 4 hauts fonctionnaires, 3 cadres du secteur privé, 3 petits fonctionnaires, 1 commerçant, 1 officier. Cette distribution est révélatrice du poids local des anciens parlementaires, qui exercent souvent des professions permettant une implantation solide [82] auprès des électeurs, grâce à un contact quasi quotidien avec une partie d’entre eux.
Comme sous la IVe République, les anciens parlementaires pénètrent dans des organismes locaux où ils peuvent servir de moyen de liaison avec le centre et intercéder auprès de lui. Sous la Ve République, 78 % des implantations concernent des organismes publics ou para-publics locaux (HLM, comité de développement, etc.), le restant étant composé d’organismes privés du type coopérative agricole. L’ancien parlementaire de la Ve République détient par conséquent une certaine influence au niveau local, il a peu de contacts avec le monde de la grande entreprise.
On s’est efforcé de mesurer, de même que peur la IVe République, la mobilité professionnelle des anciens parlementaires. Les résultats sont tout à fait similaires : là encore, les deux tiers des anciens parlementaires ne tirent aucun profit professionnel de leur ancien mandat. Ce sont principalement les petits fonctionnaires et les instituteurs qui améliorent les conditions d’exercice de leur profession ou se professionnalisent dans la politique. Ce qu’il convient plutôt de remarquer, c’est que le phénomène le plus significatif sous la IVe République, l’accélération du cursus des hauts fonctionnaires, se trouve encore plus accentué sous la Ve République où 59 % des élus de cette catégorie réussissent à utiliser leur ancien mandat d’un point de vue professionnel (50 % sous la IVe République). Les hauts fonctionnaires qui détiennent depuis 1958 une part prépondérante du pouvoir exécutif tirent par conséquent un profit important de leur passage par le Parlement. Comme on va le montrer maintenant, la République des fonctionnaires avantage ses serviteurs aussi bien à la sortie du Parlement qu’à celle du gouvernement.

LE DEVENIR PROFESSIONNEL
DES ANCIENS MINISTRES

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Sous la Ve République, le gouvernement n’est nullement tenu de refléter la composition du Parlement ; cela lui est d’autant plus facile qu’il dispose d’une majorité quasi [83] automatique de parlementaires qui dépendent de lui pour leur réélection. L’incompatibilité des fonctions parlementaire et ministérielle (art. 23 de la Constitution de 1958) a mené à une diversification du personnel qui s’est encore accrue du fait que de nombreux ministres viennent directement de la haute fonction publique au gouvernement sans passer par la députation même s’ils finissent le plus souvent par rechercher ensuite un mandat parlementaire.
Ces différences entre le Parlement et le gouvernement vont apparaître clairement si l’on examine le devenir professionnel des anciens ministres de la Ve République. Alors que les parlementaires non reconduits de la Ve République ont une carrière semblable à ceux de la IVe, celle des ministres de la Ve République diffère profondément de celle des ministres de la IVe. Notre échantillon est cette fois formé de 85 ministres et secrétaires d’État qui ont quitté le gouvernement, même provisoirement, avant mai 1974. À la différence des ministres de la IVe République, ceux de la Ve disposent rapidement de nombreux sièges dans des conseils d’administration d’entreprises de dimension nationale :

9. Participation des ministres
à des conseils d’administration (en %)	
	IVe République	Ve République	
Aucune participation	78	55,2	
Conservent une participation acquise avant	3.9	8,2	
Obtiennent une participation après	13,5 1	32,8	
Inclassables	4,5	3,5	
1. On ne retient ici que les ministres ayant obtenu des participations à des conseils d’administration durant la IVe République sans tenir compte de celles obtenues après 1958.	

Le pourcentage de 32,8 % a une signification assez limitée : certains ministres quittent le gouvernement et [84] retrouvent presque immédiatement un siège de député ou de sénateur (soit parce que le remaniement a eu lieu après des élections législatives, soit parce que le suppléant a démissionné pour permettre la réélection de l’ancien ministre). Par ailleurs, certains ministres sont maires d’une grande ville et conservent ainsi une occupation politique importante après avoir quitté le gouvernement.
Il convient dès lors d’établir une distinction entre deux catégories d’anciens ministres : ceux qui restent pleinement dans la sphère de la vie politique, et ceux qui doivent la quitter — provisoirement ou non, volontairement ou pas — après avoir été exclus du gouvernement. Or, si l’on opère une statistique sur les 37 ministres de la Ve République qui ont quitté la vie politique pendant un temps au moins égal à six mois, on obtient les chiffres suivants :

Aucune participation	40 %	
Conservent une participation acquise avant	5,5 %	
Obtiennent une participation après	54 %	

Selon cette statistique, plus de la moitié des ministres de la Ve République qui s’éloignent, même provisoirement, de la vie politique active acquièrent une participation aux conseils d’administration d’une organisation à vocation économique privée ou publique.
Une autre différence entre la IVe et la Ve République doit être remarquée : sous la IVe République, l’entrée des anciens ministres dans les conseils d’administration dépendait principalement de leur appartenance politique. Cette distribution défavorisant le centre gauche et la gauche et avantageant très nettement le RPF, on pouvait en déduire que les contacts entre le monde politique et le monde des affaires étaient avant tout un phénomène partisan.
Sous la Ve République, la ventilation est moins significative, ne serait-ce qu’en raison du caractère plus fermé de l’éventail gouvernemental. Ce tableau suggère cependant que les ministres UDR et « sans étiquette » (en fait, des hauts fonctionnaires entrés au gouvernement dans la mouvance de la majorité politique) acquièrent plus facilement une

[85]

10. Appartenance partisane
et participation à des conseils d’administration
sous la Ve République (en  %)	
	UDR	RI	Centre	Sans étiquette politique 1	
Aucune participation	51	66,6	53,3	45,5	
Participation acquise avant	7,5	16,6	13,3	—	
Participation acquise après	41,5	—	26,6	45,5	
Inclassables	—	16,6	6,6	9	
1. Uniquement des hauts fonctionnaires.	

participation à une instance dirigeante du monde économique . On peut par conséquent retenir que le passage dans l’économie est plus net et plus accentué pour la catégorie gouvernementale qui se trouve au centre du système politique depuis 1958, à savoir l’UDR. La facilité avec laquelle les hauts fonctionnaires passent ensuite dans l’économie (privée ou publique) rend compte des fortes liaisons établies sous la Ve République entre l’appareil d’État et la société civile. Elle s’explique, comme on le verra, par le rôle de l’ENA' et la tentative, inhérente au projet gaulliste, de prise de contrôle par l’État de l’environnement social. Ces liaisons apparaissent comme la conséquence du renforcement de l’exécutif qui contribue à rapprocher le monde des affaires et le personnel gouvernemental alors que sous les IIIe et IVe Républiques, le monde des affaires exerçait ses pressions sur la seule haute administration et non sur le personnel gouvernemental ou, encore moins, sur les [86] parlementaires avec lesquels il avait assez peu de contacts directs étant donné les origines professionnelles spécifiques de ce personnel politique. Ces relations datent aussi de l’arrivée au pouvoir de forces politiques elles-mêmes déjà fortement liées au monde des affaires : le « score » de 39 % réalisé par le RPF sous la IVe République préfigurant en quelque sorte celui que réalisera l’UDR sous la Ve (41 %). Notons encore, pour étayer cette hypothèse, que sous la IVe République, le groupe parlementaire RPF avait déjà une composition professionnelle assez originale : il se caractérisait en effet par une sur-représentation des dirigeants de société, des hauts fonctionnaires et des officiers, la triade militaire-fonctionnaire-dirigeant de société (proche de celle décrite par C. W. Mills) dépassant ainsi 40 % de notre échantillon. Pour terminer, on peut s’interroger sur l’origine professionnelle du personnel gouvernemental qui obtient des participations après avoir quitté la fonction politique, soit 13,5 % sous la IVe République (24 individus) (voir tableau 9) et 32,8 % sous la Ve (28 personnes).

11. Origine professionnelle du personnel gouvernemental
qui obtient des participations après son départ (en  %)	
Profession d’origine	IVe République	Ve République	
Hauts fonctionnaires	24	35,7	
Directeurs de sociétés industrielles ou commerciales	20,8	28,5	
Cadres privés	4,2	7,2	
Professions libérales	4,2	7,2	
Officiers	8,3	—	
Universitaires	8,3	—	
Professionnels de la politique (députés, sénateurs, maires, etc.)	17,7	21,4	
Responsables syndicaux de la petite fonction publique	12,5	—	

[87]
Il est frappant de constater à nouveau le bénéfice que retirent de leurs fonctions ministérielles les hauts fonctionnaires et les industriels qui sont bien plus nombreux sous la Ve République que sous la IVe à occuper de telles fonctions. À l’inverse, les professionnels de la politique forment avec les responsables syndicaux un groupe qui n’a pas d’équivalent sous la Ve République : ils réussissent à tirer un certain profit de leur passage au gouvernement alors qu’ils étaient éloignés à l’origine du monde économique.
Le passage dans la sphère économique touche donc davantage de ministres sous la Ve République et s’adresse à un personnel ayant une orientation politique précise. Il nous faut maintenant nous interroger sur la nature de cette liaison établie avec le secteur économique et décrire le type de secteurs plus particulièrement concerné.
On peut déjà remarquer que la répartition privé-public se révèle d’une extrême constance de la IVe à la Ve République. Sous la IVe République, sur 24 ministres, 12 se dirigent vers le secteur public, 8 vers le privé et 4 cumulent les deux. Sous la Ve République, on retrouve des proportions identiques : sur 28 personnes concernées, 14 s’orientent vers le secteur public, 11 vers le privé tandis que 3 cumulent l’appartenance aux deux secteurs.
Le phénomène paraît pourtant plus structuré sous la Ve République. D’abord parce que le nombre de participations par personne intéressée est plus important (1,8 pour le public sous la Ve République contre 1,1 sous la IVe ; 2,6 pour le privé sous la Ve République contre 2,2 sous la IVe). Cette structuration est surtout plus nette du point de vue qualitatif : on doit en effet remarquer que, sous la Ve République, 65 % des entreprises publiques vers lesquelles se dirigent les anciens ministres concernent l’aménagement du territoire. Citons, entre autres exemples, les conseils d’administration des ports autonomes de Rouen, Paris, Marseille ; le tunnel sous le Mont-Blanc, le tunnel routier de Fréjus, l’aménagement du quartier des Halles de Paris, le groupement pour le financement de la région de Fos ou l’agence financière et technique de la région parisienne. Les autres secteurs publics sont représentés de [88] manière exceptionnelle : une banque, Air France, Elf, Radio Monte-Carlo... Ce processus souligne l’extrême politisation de l’aménagement du territoire qui conditionne en partie la vie politique des régions et des départements : il facilite un contrôle par l’appareil d’État de processus sociaux fondamentaux et pèse d’un grand poids sur les stratégies électorales. Il permet, par exemple, d’établir des liens de clientèle avec des catégories socio-professionnelles dont les intérêts sont liés à l’aménagement de la région. On doit retenir cette hypothèse car elle se trouve confortée comme on le verra plus loin par le fort taux de pantouflage des préfets dans divers secteurs de l’aménagement du territoire, ceux-ci exerçant, de même que les ministres, une fonction éminemment politique. Sous la IVe République, au contraire, la domination du secteur de l’aménagement du territoire était moins affirmée, même si elle touchait déjà presque 40 % des entreprises publiques concernées (on y trouvait, par exemple, le port autonome de Nantes ou la Société d’études du pont sur la Manche).
Les entreprises privées vers lesquelles s orientent les anciens ministres de la Ve République ne présentent pas véritablement de caractéristiques communes : on doit pourtant souligner qu’ils se dirigent souvent vers des entreprises de grande importance (Rhône-Poulenc, Peugeot, Pechiney, Denain, Ciment Lafargue, Compagnie française des pétroles, La Paternelle, Bouygues...). Sous la IVe République, le profil des entreprises privées était plutôt régional (Société industrielle et financière d’Artois, Forges de Strasbourg...), voire colonial (Caoutchouc du Mékong, Société mauritanienne de navigation. Compagnie française de charbonnage de Dakar...). On peut conclure sur ce point en mettant l’accent sur le fort pantouflage des anciens ministres de la Ve République et tout particulièrement de ceux qui sont issus de la haute fonction publique, en soulignant aussi l’importance des grandes entreprises industrielles du secteur privé qui accueillent cet ancien personnel ministériel depuis l’installation du système politique gaulliste alors qu’elles ne le faisaient pas auparavant. De cette manière, et tant dans le secteur privé que dans le [89] secteur public, la liaison entre le pouvoir exécutif et le monde économique se trouve de nos jours renforcée.
Examinons pour finir, après celui des anciens ministres de la IVe République, le devenir professionnel des anciens ministres de la Ve République. On peut déjà noter que ces derniers connaissent une mobilité ascendante plus forte que sous la IVe République. En effet, durant cette dernière, le total « amélioration de la profession d’origine » était de 8,9 % des anciens ministres ; il concerne maintenant 19 % des anciens ministres de la Ve République. De plus, à la différence de la IVe République, les anciens ministres qui bénéficient de ces changements sont souvent des hauts fonctionnaires qui disposent ensuite d’une fonction importante dans le secteur public ou para-public. L’observation faite à propos des anciens parlementaires provenant de la fonction publique vient donc se confirmer : l’échange entre le monde politique et le monde de la haute administration n’a cessé de se structurer depuis 1958. Ce passage tend par conséquent à se réaliser dans les deux sens .
Sous la Ve République, il semble donc que la sphère gouvernementale soit en communication plus étroite avec le monde de la haute administration qu’avec celui de la vie politique et partisane, prise au sens classique du terme. En tout état de cause, l’évolution se fait nettement dans ce sens : le devenir des anciens ministres de la Ve République tend de plus en plus à s’exprimer par une mobilité professionnelle ascendante qui les conduit vers des postes de responsabilité dans le secteur économique, que ce soit dans les entreprises liées à l’État ou dans les entreprises dominantes du secteur privé. Coupé des forces politiques traditionnelles qui se recrutaient surtout dans les classes moyennes et les professions libérales, le nouveau personnel gouvernemental, et tout particulièrement les hauts fonctionnaires [90] qui forment le groupe homogène le plus cohérent et qui s’autonomise de plus en plus dans son recrutement propre, s’efforce d’établir des contacts étroits avec le monde économique. Dans cette perspective, le reclassement professionnel du personnel ministériel apparaît comme un processus qui favorise le renforcement de tels liens. Un appareil d’État dont la grande homogénéité résulte d’une nouvelle fusion des pouvoirs semble vouloir étendre son emprise à des secteurs vitaux de la société globale pour renforcer le poids et l’indépendance de sa propre action.

1

[91]

Les sommets de l’État.
Essai sur l’élite du pouvoir en France.
Chapitre V
L’autonomisation croissante de
l’appareil politico-administratif
sous la Ve République

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L’emprise de la haute administration sur le pouvoir exécutif apparaît comme la caractéristique essentielle du système politico-administratif de la Ve République. Non seulement près du tiers des ministres proviennent de la haute fonction publique mais, de plus, près du tiers des ministres avaient un père qui appartenait lui-même à l’administration  ; d’où le renforcement de ces grandes familles administratives qui demeurent d’une génération à l’autre au service de l’État. Ces ministres hauts fonctionnaires adhèrent aux principes méritocratiques qui justifient leur propre légitimité et certifient leur compétence. Près de la moitié des ministres de la Ve République ont passé avec succès les grands concours comme l’agrégation du secondaire ou du supérieur, l’entrée à l’ENA ou à Polytechnique, etc. ; la « République des bons élèves  » se met en place. La professionnalisation technocratique des hauts fonctionnaires qui définissent comme ils l’entendent l’intérêt général  l’emporte sur la professionnalisation du personnel politique traditionnel.
[92]

LA SPÉCIFICITÉ FONCTIONNELLE DE L'APPAREIL
POLITICO-ADMINISTRATIF :
LES GRANDS CORPS, LES CABINETS MINISTÉRIELS
ET LE SECTEUR PARA-PUBLIC

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Les ministres de la Ve République ne font que suivre l’exemple des Premiers d’entre eux : en effet, tous les Premiers ministres de la Ve République sont des hauts fonctionnaires : c’est le cas de Maurice Couve de Murville et de Jacques Chaban-Delmas, inspecteurs des Finances, de Michel Debré et Georges Pompidou, membres du Conseil d’État, de Pierre Messmer, gouverneur de la France d’outre-mer, et de Jacques Chirac, membre de la Cour des comptes. De nombreux ministres de la Ve République n’ont pas suivi de filière partisane avant de devenir membre du gouvernement : ils ont obéi plutôt, selon l’expression de Matei Dogan, à une logique « mandarinale ». En effet, sur 128 ministres (y compris ceux du gouvernement Chirac), 56 ont suivi cette voie : 39 ont été collaborateurs de ministres, puis députés (le plus souvent par parachutage), puis ministres, 17 étant passés, sans étape intermédiaire, du cabinet ministériel à la fonction de ministre .
Il est de fait que si l’on examine par exemple le cursus des ministres hauts fonctionnaires sous la présidence du général de Gaulle, lequel, on le sait, manifestait son désir de gouverner au-dessus des partis, on s’aperçoit que quasiment aucun d’entre eux n’a été député avant de devenir ministre ; de plus, ceux qui le sont devenus plus tard, alors qu’ils n’étaient plus ministres, sont assez rares. Ainsi, W. Baumgartner, B. Chenot, P. Guillaumat, P. Chatenet, L. Paye sont tous des hauts fonctionnaires qui n’ont pas été députés auparavant et qui n’ont pas été candidats à la députation par la suite ; de même, M. Couve de Murville, L. Joxe ou P. Messmer étaient des hauts [93] fonctionnaires non parlementaires et élus seulement en 1967 ou 1968.
Si, malgré tout, la très grande majorité des ministres de la Ve République sont détenteurs d’un mandat parlementaire avant d’accéder au gouvernement, près de 40 % des futurs ministres sont passés par des cabinets ministériels, peu de temps avant d’y entrer . C’est dire que, sous la Ve République, la voie d’accès la plus habituelle aux fonctions ministérielles passe par les cabinets qui comptent, on le sait, une majorité écrasante de hauts fonctionnaires : ce processus ne peut que renforcer l’emprise de la haute fonction publique sur la politique à ses niveaux les plus élevés et accroître d’autant le déclin du personnel politique professionnalisé qui commence le plus souvent sa carrière par des mandats locaux avant de suivre un cursus qui, comme on l’a déjà montré, diffère de beaucoup de celui des ministres de la Ve République. Les deux types de professionnalisation s’opposent une nouvelle fois et la dissociation des pouvoirs politiques (Parlement et gouvernement) s’en trouve encore plus renforcée.
Les ministres de la Ve République suivent par conséquent un nouveau cursus qui les mène des cabinets au gouvernement. Or, en 1968, par exemple, plus de 90 % des membres des cabinets ministériels proviennent de l’administration et même, pour la plupart, de la haute administration : 50 % des Grands Corps (inspection des Finances, Conseil d’État, Cour des comptes, diplomatie, préfectoral), 25 % ayant des emplois supérieurs dans les administrations centrales . Le secteur privé se trouve pratiquement exclu des cabinets ministériels à travers lesquels passent le plus souvent les futurs ministres. Ce recrutement contribue grandement à accentuer l’autonomisation de l’appareil politico-administratif qui se dissocie tant du monde politique traditionnel professionnalisé que des intérêts privés. L’appareil politico-administratif [94] acquiert une grande homogénéité dans la mesure où la haute administration se trouve elle-même relativement politisée, le caractère technique de la gestion des cabinets impliquant malgré tout une certaine allégeance politique à l’égard de ceux qui, ayant souvent été eux-mêmes hauts fonctionnaires, sont maintenant devenus ministres de la majorité.
On peut d’ailleurs souligner que cette participation des Grands Corps s’accentue depuis la IVe République ; à cette époque, les membres des cabinets provenaient déjà, quoique dans une proportion moindre, de la haute administration mais ils devaient coopérer avec un personnel ministériel politique traditionnel dont ils ne partageaient ni les objectifs ni les méthodes. Sous la Ve République, cette situation s’est profondément transformée : le ministre et les membres de son cabinet ont en effet la même origine sociale, ils partagent les mêmes valeurs et s’engagent dans des carrières plus ou moins identiques. D’où une politisation accentuée de la haute fonction publique : si 48 % des préfets de la IVe République ont participé à un cabinet ministériel, cette proportion monte à 65 % sous la Ve République .
On peut noter de plus que les membres du Conseil d’État entrent très volontiers dans les cabinets alors qu’ils sont pratiquement absents du Parlement. Sous la monarchie de Juillet, ils étaient, on s’en souvient, très nombreux à siéger au Parlement ; sous la Ve République, ils en ont presque disparu mais ils ont envahi au contraire les cabinets qui ouvrent la voie aux fonctions ministérielles . Cette évolution va dans le sens du renforcement de l’autonomisation des sommets de l’appareil d’État qui s’éloigne de plus en plus du personnel politique professionnalisé tout en préservant sa spécificité fonctionnelle vis-à-vis du monde des affaires.
Comme le montre Jean-Luc Bodiguel (tableau 11), ce

[95]

11. Cabinets et corps	
Corps	 %	
Inspection des finances	65	
Conseil d’État	49	
Cour des comptes	46	
Inspections générales	40	
Corps diplomatique	30	
Corps préfectoral	30	
Contrôleurs civils	24	
AC de l’Économie et des Finances	23	
Administrateurs civils 1	8 à 15	
Expansion économique	11	
Tribunaux administratifs	8	
1. 8 à 15 % selon les ministères d’affectation, avec une exception pour ceux affectés au premier ministre. 31 %.
Source : Jean-Luc Bodiguel, « Les anciens élèves de l’ENA et les cabinets ministériels », Annuaire international de la Fonction publique 1973-1974, p. 363. Ce travail porte sur la période 1945-1969.	

sont par conséquent les Grands Corps qui se taillent la part du lion dans le recrutement des cabinets ministériels. Or les élèves de l’ENA qui parviennent à entrer dans les Grands Corps pour passer ensuite, à un moment ou à un autre, dans les cabinets ministériels et, enfin, pour certains d’entre eux, à devenir ministres eux-mêmes, sont aussi ceux qui, par rapport à l’ensemble des élèves de l’ENA, se recrutent dans les classes sociales les plus favorisées. Comme l’observent Alain Darbel et Dominique Schnapper, l’origine sociale des hauts fonctionnaires membres des Grands Corps qui passent par les cabinets est nettement supérieure à celle de ceux qui n’y entrent pas .
Ce qui nous semble pourtant le plus significatif, c’est que

[96]

12. Origines sociales des membres des grands corps de l’État
et du corps diplomatique sortis de l’ENA de 1953 à 1963	
Profession des parents	Conseil d’État	Inspect. Finances	Cour des comptes	Affaires étrangères	Totaux	
Administrateurs	A1	8	10	8	11	37	
	A2	14	16	12	11	53	
	B	1	3	4	1	9	
	C	—	1	1	—	2	
	D	—	1	1	—	2	
Ensemble	23	31	26	23	193	
Artisans, commerçants, négociants	6	12	5	4	27	
Chefs d’entreprises (industrie)	—	5	6	5	16	
Cadres du commerce et de l’industrie	13	14	11	10	48	
Employés de commerce et de l’industrie	2	3	1	3	9	
Professions libérales	9	9	11	7	36	
Sans profession, rentiers, propriétaires	1	1	—	—	2	
Petits, moyens, gros exploitants agricoles	1	6	1	2	10	
Ouvriers	2	—	—	—	2	
	57	81	61	54	253	
1. Source : Archives de l’ENA	

les membres des Grands Corps, qui peuplent les cabinets par lesquels transitent les futurs ministres, ont non seulement une origine sociale particulièrement favorisée, mais qu’ils ont eux-mêmes, dans une très forte proportion, un père fonctionnaire. De 1953 à 1963, sur 253 personnes [97] issues de l’ENA et appartenant aux Grands Corps, 103 avaient en effet un père fonctionnaire, dont 90 dans la très haute administration (voir tableau 12). C’est donc un peu moins de la moitié des membres des Grands Corps qui ont eux-mêmes un père haut fonctionnaire. Dans une large mesure, les hauts fonctionnaires qui deviennent ministres appartiennent eux-mêmes à des familles administratives .
Ces observations nous paraissent essentielles pour évaluer l’importance de l’autonomisation de l’appareil politico-administratif et sa dissociation d’avec le personnel politique traditionnel qui peuple le Parlement. Cet appareil est d’autant plus clos sur lui-même que la plupart des fonctionnaires des Grands Corps qui ont souvent eux-mêmes des pères hauts fonctionnaires se dirigent à la sortie de leurs corps soit vers les cabinets ministériels et, pour certains d’entre eux, vers les fonctions ministérielles, soit directement vers des emplois discrétionnaires de l’administration ou du secteur para-public auxquels ils sont nommés par le gouvernement et qui constituent une promotion dans leur carrière. Cette dernière possibilité s’applique à près d’un tiers des hauts fonctionnaires qui sortent des cabinets sous la Ve République . Le passage par les cabinets forme alors pour les hauts fonctionnaires une étape qui accélère souvent le déroulement de leur carrière. Le bénéfice retiré par les hauts fonctionnaires du passage par les cabinets est d’ailleurs beaucoup plus important pour ceux qui, issus des Grands Corps, proviennent d’un milieu social très favorisé et ont souvent un père haut fonctionnaire lui-même, que pour les autres, les administrateurs civils, par exemple.
Ces propositions s’appliquent tout particulièrement aux membres des cabinets des Premiers ministres et des présidents de la République. Issus pour la plupart de la [98] haute fonction publique, ils forment un groupe très homogène qui n’accueille que rarement en son sein des personnes provenant du secteur privé. De ce point de vue, il est remarquable de constater que c est principalement Georges Pompidou, soit en tant que Premier ministre soit en tant que président de la République, qui a le plus ouvert son cabinet aux membres du secteur privé, ceux-ci constituant jusqu’à 10 % de son cabinet de président de la République alors qu’ils sont totalement absents des cabinets Debré, Couve de Murville ou Chaban-Delmas. À l’inverse, la haute fonction publique, issue soit du secteur purement administratif soit du secteur para-public, représente pour les cabinets du général de Gaulle (président de la République) 83,4 % ; de M. Couve de Murville, 80 % ; de J. Chaban-Delmas, 84 % ; de P. Messmer, 83,7 % ; ce personnel ne forme au contraire que 68 % dans le cabinet de Georges Pompidou, président de la République . On peut voir dans ces différences, et on y reviendra plus loin, le signe d’une tentative plus ou moins grande de maintenir une certaine distance entre l’appareil d’État et le monde des affaires. Particulièrement forte dans les cabinets « gaullistes », cette distance, qui ne peut que renforcer la prétention de l’État à l’indépendance, s’atténue considérablement dans le type « pompidolien », lequel est davantage ouvert au monde des affaires ; cette moins grande « indépendance » se révèle d’ailleurs par une politique économique plus libérale à l’égard des grandes entreprises et un certain abandon de la planification par laquelle l’État prétendait auparavant contrôler le monde des affaires.
À la sortie de ces cabinets, une partie très importante de leurs membres entre dans le secteur économique para-public, demeurant ainsi au sein de l’appareil d’État : 45 % des membres du cabinet M. Debré vont par exemple dans e secteur économique et 77 % d’entre eux se dirigent vers le [99] secteur para-public ; de même, 38 % des membres du cabinet M. Couve de Murville entrent dans le monde économique, dont 87 % dans le secteur para-public. Au contraire, 24 % de ceux qui appartiennent au cabinet Georges Pompidou, Premier ministre, entrent dans le secteur économique, mais cette fois 57 % seulement d’entre eux se dirigent vers le secteur économique para-public. Il faut d’ailleurs noter que ces personnes arrivent souvent dans des entreprises qui occupent des positions clés dans les domaines de la culture et des mass media (ORTF, Sofirad, Havas), de l’énergie (Charbonnage, EGF, CEA), ou du secteur bancaire (Crédit lyonnais. Société générale) .
On peut observer dès maintenant que si l’appareil politico-administratif maintient en permanence une cohésion totale à l’entrée de ses institutions, une certaine partie de ses membres issus, par exemple, des cabinets ministériels, se dirigent vers le monde des affaires, alors qu’ils proviennent eux-mêmes de la haute fonction publique. Ce phénomène de pantouflage, que l’on examinera plus loin en détail, se révèle déjà ici puisque, si l’on considère par exemple le cabinet de Georges Pompidou, président de la République, on remarque que 3 % de ceux de ses membres qui se dirigent à la sortie vers l’économie s’orientent vers les entreprises privées (soit 18 % de l’ensemble de ce cabinet). Plus ou moins accentué selon les cabinets (très faible, par exemple, à la sortie des cabinets M. Couve de Murville, J. Chaban-Delmas ou P. Messmer), ce flux vers le secteur privé indique une relative ouverture de l’appareil d’État vers le monde des affaires. De même que le flux vers le secteur para-public, le flux vers l’économie privée s’oriente souvent vers le secteur culture (Hachette, Radio Monte-Carlo) ou vers le secteur bancaire (Worms, Suez, etc.), c’est-à-dire vers des lieux où s’exerce le plus efficacement un contrôle sur la société civile ou la vie socio-culturelle en général . On reviendra plus loin sur le [100] problème du pantouflage en le traitant de façon plus générale ; retenons pour l'instant que les sommets de l’appareil d’État présentent, sous la Ve République, une remarquable homogénéité due à la forte emprise que parviennent à réaliser les hauts fonctionnaires sur l’ensemble de l’appareil politico-administratif.

LE TOUR EXTÉRIEUR DES GRANDS CORPS
OU LA FERMETURE DE LA HAUTE ADMINISTRATION

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Cette homogénéité semble la conséquence de la quasi complète clôture de l’appareil d’État sur lui-même. On peut en trouver une nouvelle preuve en examinant maintenant le tour extérieur des Grands Corps : ceux-ci, en effet, se sont presque entièrement fermés au monde des affaires. Dès leur création qui remonte pour la plupart d’entre eux à l’Ancien Régime, les Grands Corps de l’État étaient composés de personnes toutes nommées sur critère politique : elles bénéficiaient en effet de la confiance des détenteurs du pouvoir qui parvenaient de cette manière à renforcer encore davantage leur contrôle sur l’appareil d’État. Ce n’est, par exemple, que sous la IIIe République que les auditeurs du Conseil d’État sont recrutés de manière objective grâce à un concours, l’ensemble des conseillers d’État restant longtemps encore nommé par le président de la République, à partir de la seule appréciation jusqu'en 1900. Il n’existait donc pas de carrière qui aurait pu se dérouler normalement, en reposant sur des règles organisant pour tous l’avancement. Les nominations étaient souvent justifiées par des raisons politiques et, de toute façon, le mode de recrutement organisé à l’entrée, pour les auditeurs, garantissait le maintien d’une forte homogénéité sociale ; la grande bourgeoisie, après avoir envoyé ses enfants étudier à l’École libre des sciences politiques, s’efforçait, grâce aux relations établies, de faire entrer certains d’entre eux au Conseil. Ce n’est qu’au lendemain de la Libération, en créant l’ENA et en supprimant les concours spécifiques à [101] chacun des Grands Corps, qu’on s’est efforcé de démocratiser leur recrutement. De même, les nominations dépendant du seul pouvoir politique diminuèrent considérablement. Elles concernent pourtant aujourd’hui encore une proportion relativement importante de personnes dans chacun des Grands Corps, à l’exception de l’inspection des Finances où ce type de recrutement externe n’a été créé que depuis peu sous la Ve République .
Cette évolution du Conseil d’État est comparable à celle qu’a connue la Cour des comptes qui est passée, elle aussi, d’un recrutement purement discrétionnaire, obéissant souvent à des considérations politiques, à un concours d’entrée spécial au Corps et enfin, à un recrutement par le biais de l’ENA. Pourtant, là aussi, subsiste un recrutement au tour extérieur qui permet l’intégration de personnes qui n’ont pas été admises par la voie normale du concours d’entrée à l’ENA et du rang de sortie à la fin de la scolarité en fonction de la place occupée. C’est pourquoi il a semblé intéressant de s’interroger de manière systématique sur la nature du recrutement actuel au tour extérieur des Grands Corps, afin de pouvoir déceler la permanence éventuelle d’une dimension politique que l’on avait précisément voulu éliminer par la création de l’ENA. Le tour extérieur vise-t-il simplement à accroître la mobilité au sein de la fonction publique, à éviter la sclérose de ces Corps en brisant leur isolement par l’intégration de nouveaux types de compétence ? Affecte-t-il de manière définitive la constitution d’une catégorie de hauts fonctionnaires en limitant son homogénéité, rendant ainsi plus difficile la naissance d’une relative autonomie fonctionnelle de certains secteurs de l’appareil d’État vis-à-vis du pouvoir politique ? A-t-il finalement pour conséquence une certaine politisation de la haute [102] fonction publique ? Il sera de ce point de vue intéressant de voir dans quelle mesure la conception gaulliste de l’indépendance de l’État se marque dans la position actuelle du pouvoir politique vis-à-vis de la haute administration .

Le Conseil d’État

La nomination au tour extérieur du Conseil d’État revêt deux formes : la nomination au sein du corps en mission ordinaire et la nomination en mission extraordinaire. Les membres du Conseil d’État nommés en mission ordinaire se différencient de ceux qui sont recrutés sur concours par le fait qu’ils sont issus d’un choix opéré en Conseil, des ministres. Ils constituent la moitié des conseillers d’Ëtat. En effet, un tiers de ces conseillers sont nommés directement en Conseil des ministres tandis que deux tiers sont recrutés au sein du Corps parmi les maîtres des requêtes, mais parmi ces derniers, un quart provient également du tour extérieur tandis que le reste est constitué d’anciens auditeurs.
À ces conseillers en service ordinaire s’ajoutent les conseillers en service extraordinaire. Habituellement au nombre de 12, nommés pour quatre ans en Conseil des ministres et non renouvelables, ils sont choisis parmi « les personnalités qualifiées dans les différents domaines de l’activité nationale », santé, éducation nationale, armée, industrie, syndicats... Généralement retenues parce qu’elles sont parvenues au sommet de leur carrière, ces personnalités du monde économique, militaire, administratif et social prolongent au Conseil d’État les dernières années de leur vie active sans jouer semble-t-il un grand rôle dans les activités du Conseil. En étudiant les nominations au tour extérieur, il faudra donc toujours distinguer la mission ordinaire de la mission extraordinaire.
On va s’efforcer maintenant d’analyser l’origine professionnelle des personnes nommées au tour extérieur à l’aide tant du Who’s who que de l’Annuaire du Conseil d’État qui [103] permet de connaître la fonction précise exercée juste avant la nomination. De plus, lorsqu’il s’agira d’un passage par les cabinets ministériels (58 % des maîtres des requêtes, 18 % des conseillers en mission ordinaire), on tentera de mettre en évidence une dimension plus strictement politique influençant les nominations. Cette analyse porte sur l’ensemble des personnes nommées au tour extérieur figurant dans l’Annuaire du Conseil d’État entre 1958 et 1974, soit 91 personnes en mission ordinaire (59 conseillers d’État, 32 maîtres des requêtes), 50 personnes en mission extraordinaire.

13. Origine professionnelle des membres du Conseil d’État
nommés au tour extérieur (en  %)	
Origine professionnelle	Mission ordinaire	Mission extraordinaire	
Ouvriers	1,1	4	
Employés	—	4	
Fonctionnaires	1,1	4	
Agriculteurs	—	—	
Instituteurs	—	—	
Professeurs	6,6	14	
Journalistes	—	—	
Médecins	1,1	4	
Magistrats	18,7	6	
Hauts fonctionnaires	60	30	
Ingénieurs 1	9,9	12	
Cadres	—	2	
Commerçants	—	—	
Industriels	—	6	
Officiers	3,3	16	
Total	100	100	
	[Nombre : 91]	[Nombre : 50]	
1. Secteur public.	

[104]
On peut commencer par souligner l’extrême inégalité qui règne dans la représentation des diverses origines professionnelles : la grande majorité des professions représentées appartient à la classe supérieure. Seule la mission extraordinaire fait place à 8 % de membres qui sont soit ouvriers, soit employés : on dénombre en effet 1 mécanicien, 1 ouvrier, 1 aide-comptable, 1 dessinateur de l’industrie. Ce sont 4 des 5 syndicalistes ouvriers nommés au Conseil.
Sur les 91 personnes nommées au tour extérieur, on compte bien un ouvrier, mais il avait appartenu à de nombreux cabinets ministériels de 1936 à 1945, avant d’être nommé, après un passage par la Résistance, en 1946, au tour extérieur de Conseil d’État. On doit surtout souligner l’importante sur-représentation du secteur public par rapport au secteur privé : 60 % de hauts fonctionnaires administratifs nommés en mission ordinaire, 30 % en mission extraordinaire ; 9,9 % et 12 % respectivement de hauts fonctionnaires techniques ; 18,7 % et 6 % respectivement de magistrats auxquels on peut enfin ajouter le corps universitaire : 6,6 % en mission ordinaire, 14 % en mission extraordinaire.
Si l’on considère le seul haut personnel administratif nommé (73 personnes, dont 16 en mission extraordinaire), les corps les plus représentés sont : les préfets (28, soit 38,4 %), ceux qui viennent de la FOM (17, soit 23,4 %) ou de la diplomatie (6, soit 8,2 %). L’importance de la représentation de la FOM provient simplement du processus d’intégration des hauts fonctionnaires de la France d’outre-mer. Il est beaucoup plus frappant de constater la forte présence du corps préfectoral qui peut, dans un premier temps, se justifier par l’expérience de ses membres dans l’administration active, tout particulièrement dans les cabinets ministériels. Il ne faut pourtant pas oublier que, comme l’observe Jeanne Siwek-Pouydesseau, « le corps préfectoral est, de par la nature même de ses fonctions, le plus politisé des Grands Corps  ». S’il est [105] censé être le défenseur de l’intérêt général au niveau départemental, il n’en est pas moins l’agent principal du pouvoir, son serviteur le plus fidèle. Ses vertus d’obéissance n’impliquent pas nécessairement une politisation plus grande du Conseil d’État ; elle n’en facilite pas moins une certaine osmose entre le pouvoir politique et l’appareil d’État. De même que sa forte participation aux cabinets ministériels sous la Ve République implique, de la part du corps préfectoral, une participation directe à la gestion politique du système, de même son entrée au Conseil d’État, par le biais du tour extérieur, laisse supposer le renforcement de liens entre ce Grand Corps et le pouvoir politique . Ainsi, s’il faut insister sur l’absence de tout recrutement d’un personnel venu du secteur privé (industrie, commerçants, cadres) au tour extérieur, en mission ordinaire, ce qui démontre à nouveau amplement à quel point l’appareil d’État parvient à préserver son autonomie en empêchant l’entrée des intrus du monde économique du secteur privé, on peut déjà remarquer l’existence d’une relative liaison entre ce Grand Corps administratif qu’est le Conseil d’État et le pouvoir politique.
On va maintenant analyser non pas la profession d’origine, mais la fonction exercée juste avant la nomination au tour extérieur. Le tableau 14 confirme tout d’abord la très faible pénétration par le secteur privé : dans les missions extraordinaires, on trouve seulement 1 membre du CNPF et 1 membre de l’UIMN. De plus, dans ces mêmes missions extraordinaires, on voit à quel point les syndicats ouvriers sont peu représentés, leur choix se
[106]

14. Dernière fonction exercée par les membres du Conseil d’État
nommés au tour extérieur 1	
Mission extraordinaire	Mission ordinaire	
	Conseillers	Maîtres de requêtes	
Doyen de faculté	6	Professeurs de faculté	5	Professeurs	3,2	
Professeur de faculté	12	Fonction, en poste	13,3	Fonction, en poste	22.4	
Général, amiral	10	Magistrat	16,6	Magistrat	9,6	
Politique	2	Dir. gén. ministère	38,3	Dir. gén. ministère	3,2	
Dir. entrepr. publ.	14	Dir. gle entrepr. publ.	5			
Syndicats patronaux	4	Cabinet ministériel	18,3	Cabinet ministériel	58	
Syndicats ouvriers	10	Divers	3,3			
Dir. gén. ministère	26	Politique	—	Politique	3,2	
Fonction. en poste	12					
Cabinet ministériel	4					
1. En pourcentage	

[107]
faisant de plus sur des critères politiques explicites. En 1964, par exemple, sont nommés le secrétaire général de FO jusqu’en 1963, devenu à ce moment-là membre du conseil général de la Banque de France, le président honoraire de la CFDT devenu administrateur du Crédit lyonnais de 1961 à 1967 et membre du Conseil économique et social. En 1967, entre au Conseil d’État le président de la CFTC. Ce qu’il faut malgré tout retenir principalement, c’est que ce sont surtout des fonctionnaires qui entrent en mission extraordinaire.
Si l’on examine à présent la mission ordinaire, on remarque d’emblée, d’une part, l’importance du pourcentage des directeurs de ministère et, d’autre part, la proportion élevée de membres de cabinets ministériels. Le premier point peut être traité brièvement : on sait en effet que le titre de directeur ou directeur général n’est pas considéré comme le sommet de leur carrière par plus de la moitié de leurs titulaires . Il est de tradition, par exemple, que les directeurs du ministère de la Justice soient nommés, après cinq ans, conseiller à la Cour de cassation ou au Conseil d’État. Il s’agit là simplement d’un nouveau signe de la forte emprise de l’administration.
La seconde constatation mérite davantage de commentaires. En effet, 18,3 % des conseillers et surtout 58 % des maîtres des requêtes proviennent immédiatement des cabinets ministériels. Or, participer à un cabinet implique un minimum d’adhésion à la politique suivie par le ministre, adhésion qui souvent va croissant avec la durée de l’activité au sein du cabinet . Même si ces personnes ont exercé une longue carrière administrative avant d’entrer dans le cabinet, on peut considérer que ces fonctionnaires, avant d’être nommés au Conseil d’État, ont donné un minimum de garanties politiques. On peut, de plus, mettre l’accent sur les passages par les cabinets, qui ont une coloration [108] encore plus politique, dans la mesure où ils surviennent après de très courtes carrières administratives en permettant un accès rapide au Conseil : ainsi sous la Ve République, 6 personnes chargées de mission à la présidence de la République, au secrétariat général du gouvernement, au cabinet du Premier ministre entrent au Conseil grâce à une promotion plus explicitement politique. On peut par conséquent retenir que si le Conseil d’État demeure quasiment fermé au monde de l’économie privée, il reste ouvert aux influences politiques qu’exerce sur lui le pouvoir. La cohésion de l’appareil d’État s’en trouve probablement renforcée .

La Cour des comptes

L’étude de l’origine professionnelle des membres nommés au tour extérieur à la Cour des comptes apporte la preuve d’une volonté encore plus nette de préserver le Corps d’une trop large ouverture extérieure. Si la plupart des membres de la Cour sont admis au niveau des auditeurs par le biais de l’ENA, d’autres ne s’en trouvent pas moins, encore aujourd’hui, recrutés grâce au tour extérieur, de manière plus ou moins discrétionnaire. Ainsi les fonctions de procureur général, au sommet de la hiérarchie de la Cour des comptes, sont toujours pourvues, de manière discrétionnaire, par le gouvernement. En ce qui concerne les conseillers maîtres, 1 sur 3 est nommé par le gouvernement sans autre condition que d’avoir 40 ans et de justifier de 15 ans de service public, la moitié de ces magistrats devant avoir appartenu à l’administration des Finances. Au niveau des conseillers référendaires, il n’existe pas de tour extérieur mais un poste de conseiller sur 4 est réservé à des [109] candidats appartenant à l’administration des Finances. Au total, le tour extérieur alimente la Cour des comptes pour un peu moins d’un tiers de l’effectif du Corps.
Dans le tableau 15, on présente l’origine professionnelle de 109 personnes ayant intégré le Corps par le biais du recrutement extérieur tels qu’on a pu les relever dans l’Annuaire de la Cour de 1958 à 1974.

15. Origine professionnelle des membres de la Cour des comptes
nommés au tour extérieur	
	Nombre	 %	
Fonctionnaire des Finances	52	85	
Corps préfectoral	6	10	
Corps diplomatique	1	1	
Militaire	1	1	
FOM	1	1	
Instituteur	1	1	
Ingénieur	1	1	

On peut d’emblée constater la sur-représentation des fonctionnaires des Finances, la Cour servant explicitement de processus de mobilité ascensionnelle pour l’administration des Finances. Cette ouverture quasiment réservée à l’administration des Finances favorise à nouveau la cohérence de l’appareil d’État et renforce son autonomie fonctionnelle. Celle-ci se trouve d’autant plus établie qu’aucun membre du secteur privé ne pénètre à la Cour : encore plus que le Conseil d’État, la Cour ne recrute que dans l’appareil d’État car seuls les membres de la fonction publique parviennent à y être nommés. On doit pourtant observer la forte représentation du corps préfectoral. Cette dernière s’accroît encore lorsqu’on étudie le dernier poste occupé avant la nomination au tour extérieur de la Cour [110] des comptes. Parmi les personnes non issues des Finances, on a en effet :

— En poste préfectoral	66,6 %	
— Diplomatie	8,6 %	
— Contrôleur civil au Maroc	8,6 %	
— Administrateur société publique	8,6 %	

En moins accentué, on retrouve par conséquent un phénomène déjà analysé lors de l’étude du tour extérieur du Conseil d’État. Dans un cas comme dans l’autre (avec une proportion bien moindre pour la Cour des comptes), le corps préfectoral, dont on ne peut nier la dimension politique, pénètre dans ces Grands Corps.
Si l’on examine maintenant, pour les fonctionnaires des Finances, la dernière fonction exercée avant l’entrée à la Cour des comptes, on obtient les résultats suivants :

16. Dernière fonction exercée par les fonctionnaires des Finances
avant leur nomination au tour extérieur à la Cour des comptes	
	Nombre	 %	
Direction générale	10	11,1	
Parquet	4	4,5	
Chef de bureau, de service	19	21,3	
Percepteur	1	1,1	
Administrateur civil à l’administration centrale	35	39,3	
Rédacteur	2	2,2	
Inspecteur principal à l’enregistrement	3	3,4	
Cabinet ministériel succédant à une longue carrière administrative	12	12,1	
Cabinet ministériel seul	4	4,5	

[111]
En recherchant de cette manière les fonctions exercées juste avant la nomination au tour extérieur à la Cour, on voit apparaître une proportion assez appréciable de personnes passées par les cabinets ministériels. Pourtant, comme pour les préfets, cette proportion est nettement moins importante qu’au Conseil d’État. Elle n’en révèle pas moins l’existence, là encore, d’une certaine politisation du tour extérieur de la Cour. De plus, aux 4 personnes nommées après un passage par un cabinet à l’issue d’une carrière administrative particulièrement brève, se sont ajoutées, depuis la fin de la réalisation de ce travail, deux autres personnes nommées sur critères explicitement politiques . Si l’on ajoute ainsi les membres du corps préfectoral  aux personnes passées par les cabinets ministériels juste avant leur nomination, on met alors en lumière l’existence d’une certaine emprise, à l’ampleur limitée, du pouvoir politique sur la Cour des comptes.

Le corps préfectoral

Dans la mesure où l’entrée dans le corps diplomatique semble obéir à une logique différente, liée à la nature de son recrutement propre, il a semblé plus intéressant d’examiner rapidement les nominations dans le corps préfectoral qui joue, comme on l’a déjà vu à de nombreuses reprises, un rôle essentiel dans l’homogénéité de l’appareil politico-administratif. Jusqu’en 1964, le recrutement des préfets se trouve entièrement à la discrétion du gouvernement ; à partir du décret du 29 juillet 1964 qui vise à renforcer la [112] stabilité et la technicité du Corps , il est prévu que les quatre cinquièmes au moins des nouveaux préfets seront issus du Corps des sous-préfets et des administrateurs civils. Cette réforme accroît l’autorecrutement de la haute fonction publique et renforce par conséquent sa spécificité fonctionnelle. Dans notre analyse, on considère donc qu’une nomination est prononcée au tour extérieur lorsque l’individu promu n’est ni sous-préfet, ni administrateur civil.
À nouveau, ce sont presque uniquement des hauts fonctionnaires qui entrent de cette manière dans le corps préfectoral à son niveau le plus élevé. Du 1er juillet 1958 au 31 décembre 1975, 14 personnes seulement ont été nommées de cette façon dans le corps préfectoral, soit : 2 membres du Conseil d’État, 1 de l’inspection des Finances, de la Cour des comptes, 3 qui occupent des emplois supérieurs dans la police, 2 qui ont été gouverneurs de la FOM et 2 enfin qui proviennent des corps techniques. Deux personnes seulement ne viennent pas de la fonction publique et exerçaient auparavant des fonctions spécifiquement politiques (Pierre Lefranc, Olivier Guichard) : juste avant leur nomination, elles appartenaient d’ailleurs au cabinet du général de Gaulle.
L’aspect proprement politique qui se marque dans ces dernières nominations prend toute sa signification si l’on considère que sur les 12 autres personnes, 4 seulement (dont 3 hauts responsables de la police) n’ont pas participé à des cabinets ministériels, ces derniers ayant une coloration politique particulièrement accentuée puisqu’il s’agit presque toujours des cabinets des Premiers ministres ou des ministres de l’Intérieur. Ce qui semble donc caractériser cette population, recrutée au tour extérieur, c’est qu’elle est passée soit par des cabinets ministériels ayant une nette dimension politique, soit par des fonctions qui requièrent presque toujours elles aussi un certain engagement politique.
[113]
Si l’on examine enfin brièvement le tour extérieur au niveau des sous-préfets, on peut estimer que de 1959 à 1961, il permet surtout le reclassement massif des hauts fonctionnaires de la France d’outre-mer ; de 1966 à 1975, ce Corps accueille un certain nombre de fonctionnaires des préfectures et, enfin, des officiers d’active. Là encore, par conséquent, l’administration préserve sa spécificité en se fermant aux personnes qui proviennent du secteur privé. Elle accueille pourtant, par le biais du tour extérieur, des personnes qui, d’une manière ou d’une autre, ont fait souvent acte d’allégeance politique, au risque « de compromettre, comme l’observe un préfet en exercice, l’efficacité de l’administration provinciale  ».
L’importance de la haute fonction publique dans le recrutement extérieur des Grands Corps laisse supposer que l’on verra de plus en plus à l’avenir se diriger vers eux des fonctionnaires issus de l’ENA et qui rejoindront, par le moyen du tour extérieur, leurs anciens camarades entrés directement dans les Grands Corps à l’issue de leur scolarité. Ce processus d’autorecrutement qui ne laisse pratiquement aucune place au secteur privé et, en particulier, au monde de l’économie privée, semble favoriser la formation d’une élite autonome et homogène de hauts fonctionnaires, ce qui ne peut qu’accroître la spécificité fonctionnelle de l’appareil d’État vis-à-vis de la société civile. Mais, protégés de toute intrusion de personnes provenant du monde des affaires, les Grands Corps n’en sont pas moins soumis à l’influence du pouvoir politique  qui exerce une certaine influence sur leur recrutement ; de plus, ils participent directement eux-mêmes au pouvoir politique en pénétrant en masse dans les cabinets ministériels et en accédant maintenant de plus en plus aux fonctions gouvernementales elles-mêmes. L’osmose de la haute administration et du pouvoir politique sous la [114] Ve République s’accroît par conséquent sans cesse : elle se concrétise par une participation accrue de la haute administration aux diverses instances du pouvoir politique et par une intervention marquée de ce dernier dans le recrutement et le fonctionnement de la haute fonction publique. La solidarité qui lie de plus en plus entre eux les sommets de l’appareil d’État sous la Ve République rend compte de sa prétention à mener une action indépendante, propre à organiser, comme il l’entend, l’ensemble du système social et, en particulier, le fonctionnement du monde des affaires.

[115]

Les sommets de l’État.
Essai sur l’élite du pouvoir en France.
Chapitre VI
L’emprise de l’appareil d’État
sur la vie économique

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La cohésion croissante du pouvoir politico-administratif se marque par l’emprise de plus en plus forte qu’il exerce sur la vie économique nationale et s’accompagne d’une mise à l’écart du Parlement qui se trouve de plus en plus exclu des grandes décisions économiques. Les parlementaires vont surtout se consacrer à la gestion des affaires locales et abandonner tout contrôle sérieux sur l’action spécifique de la haute administration, tout particulièrement sur sa politique économique. Dans le même sens, le Parlement intervient de moins en moins dans l’élaboration des Plans successifs .
La dissociation des personnels parlementaires et gouvernementaux entraîne également une reconversion de l’action des groupes de pression qui s’adaptent au déclin du Parlement et dirigent dorénavant l’essentiel de leurs actions vers le bloc haute administration-ministres, dans la mesure où celui-ci détient véritablement les clés de la politique économique. Henry Ehrman montre de ce point de vue comment, depuis 1958, les groupes de pression « désertent » les couloirs du Palais-Bourbon et « travaillent maintenant presque exclusivement les bureaux de l’administration  ». Sous la Ve République, les groupes de pression, et particulièrement ceux qui servent de porte-
1.	Voir Pierre Corbel, Le Parlement et le Plan, Paris, Cujas, 1969.
2.	Henry Ehrmann, « Les groupes d’intérêt et la bureaucratie dans les démocraties occidentales », in Revue française de sociologie, septembre 1971, p. 548.

parole [116] au grand patronat, agissent directement auprès de la haute administration  qui entretient des relations étroites avec le personnel ministériel et l’ensemble du pouvoir exécutif.

DE LA PLANIFICATION GAULLISTE
AU LIBÉRALISME GISCARDIEN

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Ces liaisons privilégiées ne préjugent pourtant pas, de manière mécanique, du sens de l’action des autorités politico-administratives, la haute administration ayant à la fois une spécificité fonctionnelle, une cohésion, et une vision des choses fondée sur un certain type d’efficacité qui lui confère une grande cohérence face à l’ensemble de la société civile, y compris le monde des affaires. La création de l’ENA — dont sont maintenant issus une partie très importante des membres des Grands Corps qui passent ensuite dans les cabinets ministériels et, pour certains, deviennent eux-mêmes ministres — a été, de ce point de vue, déterminante.
Avant la Seconde Guerre mondiale, les hauts fonctionnaires sont surtout formés aux sciences juridiques et délaissent quelque peu l’étude de l’économie. À partir de 1945, et sous l’impulsion du général de Gaulle et de Michel Debré, l’ENA donne naissance à un personnel hautement compétent dans le maniement des sciences économiques , doté d’un sens profond de l’État et de la mission de service public liée, à leurs yeux, à la réalisation de l’intérêt général. Éloignés de toute compromission politique qui caractérise, selon les hauts fonctionnaires, le personnel politique [117] traditionnel, ceux-ci prétendent incarner l’Esprit en agissant en fonction de la seule rationalité. Une bureaucratie fonctionnelle qui se veut conforme au type idéal décrit par Max Weber se met en place, prétendant détenir toutes les vertus que Hegel reconnaissait à l’administration prussienne. S’identifiant entièrement à leur fonction, les hauts fonctionnaires issus de l’ENA devraient n’être que des fonctions en action ou, encore, des « hommes sans qualité » autre que celle qui assure leur compétence et légitime leur pouvoir : « leur sens de l’État et leur mystique de l’expansion se conjuguent, dans cet esprit, pour accorder un rôle prépondérant à l’administration  », au nom de l’intérêt général et en dehors, affirment-ils, de toute considération de nature partisane ou idéologique. L’optique planiste, interventionniste et empreinte de rationalité conduit les hauts fonctionnaires à soutenir un État qui prétend arbitrer les conflits en atténuant les antagonismes et en assurant, de l’extérieur, l’intégration de la société civile. Dans cette perspective, la rationalité de l’action des hauts fonctionnaires sera garante de la neutralité de l’intervention de l’État ; sa légitimité sera d’autant plus grande que ceux qui agissent en son nom prétendent le faire uniquement à partir des compétences scientifiques et de l’expertise qu’ils estiment détenir.
Dès son origine, l’ENA a donc pour but de permettre à l’État, selon le mot du général de Gaulle, d’exercer son action « au-dessus des partis ». Par la suite, la naissance de la Ve République va accentuer très rapidement le rôle de l’ENA, son inspirateur en 1945, à savoir Michel Debré, accédant à la fonction de Premier ministre et affirmant d’emblée sa fidélité à une politique interventionniste supposée favoriser la réalisation de l’intérêt général. On doit souligner que, de ce point de vue, le gaullisme reprend la politique de régulation de la société par l’État que Louis XIV avait, en son temps, inaugurée grâce à l’action centralisatrice de ses intendants, ou encore celle de Napoléon III [118] dont les préfets devaient assurer le « guidage »  de la société et veiller à l’organisation de son appareil économique. Par-delà l’aspect idéologique de ces formules qui masquent la dimension partisane de l’action de l’État, ce modèle n’est pas dépourvu de conséquences spécifiques qui se révèlent, par exemple, dès que l’on examine la politique économique volontariste menée au début de la Ve République.
Dans le cadre d’une planification qui répond aux vœux du général de Gaulle et à ceux de Michel Debré, les hauts fonctionnaires de l’appareil d’État souhaitent, durant cette période, accélérer le développement industriel de la France en modernisant son appareil de production. Dans ce but, les hauts fonctionnaires issus le plus souvent de l’ENA, doivent lutter contre le malthusianisme très profond d’une partie importante du patronat français et lui imposer souvent des mesures économiques qui ne rencontrent guère son assentiment. C’est le début d’un nouveau colbertisme dont le but est de permettre l’indépendance de l’État. L’opposition du gaullisme à un certain patronat conservateur se manifeste dès le début de la Ve République : Antoine Pinay, ministre des Finances se heurte rapidement à la technocratie d’État qui favorise la naissance d’un capitalisme d’État en créant, par exemple, une compagnie nationale de distribution du pétrole.
De façon plus générale, l’expansion industrielle que souhaitent instaurer les hauts fonctionnaires avec l’appui du général de Gaulle rencontre l’hostilité du patronat protectionniste que symbolise la personne d’Antoine Pinay : les PME ont en effet souvent des intérêts contraires à ceux des grandes industries de pointe qui peuvent s’adapter plus facilement aux objectifs dressés par le Plan. Le pouvoir politique et ses hauts fonctionnaires se trouvent par [119] conséquent confrontés à un dilemme qui restera constant tout au long de la Ve République : il leur faut conserver l’appui politique des classes moyennes et du petit patronat pour garder une majorité politique au Parlement, tout en mettant en place une stratégie économique interventionniste d’industrialisation massive et de concentration, qui ne peut que nuire aux intérêts du petit patronat et hâter sa disparition. On comprend dès lors que certains dirigeants du parti communiste aient cru pouvoir discerner dans le gaullisme l’apparition d’une forme particulière du capitalisme. On se souvient en effet (voir chapitre 1) qu’en 1960-1961, des dirigeants du PC ont identifié le gaullisme à un capitalisme national qui s’opposerait aux PME soutenues stratégiquement par le capitalisme international qui souhaite, lui aussi, et pour des raisons différentes de celles avancées par les PME, limiter au maximum l’apparition d’une forme indépendante du capitalisme. La prétention à l’indépendance de l’État gaulliste qui peut s’appuyer sur un appareil spécifique et fonctionnel explique cette ambition qui donnerait à l’État une base économique propre. Cet aspect du gaullisme qui revêt peut-être surtout une dimension idéologique s’atténuera rapidement avec l’évolution du régime lui-même et son remplacement, sur lequel on reviendra plus loin, par le « système Pompidou » : il a été malgré tout à l’origine de l’interventionnisme planificateur du gaullisme qui a créé des conflits profonds entre les différentes fractions du capitalisme français.
L’industrie française se caractérise en effet depuis longtemps par une structure dualiste qui fait coexister deux types de production économique : d’une part, les entreprises de grande taille, modernisées, concentrées, et qui fournissent en grande quantité des produits standardisés en recherchant en même temps une diversification de leurs productions, et, d’autre part, des petites et moyennes entreprises, spécialisées dans le produit à l’unité, qui fonctionnent de manière beaucoup plus traditionnelle. La situation actuelle n’est d’ailleurs que le prolongement de la structure économique du capitalisme au XIXe siècle. Comme le souligne Guy Palmade, la variété des structures [120] industrielles a pour conséquence la diversité des milieux et des types patronaux .
Dans la seconde moitié du XIXe siècle, le cadre institutionnel de l’économie est individuel et familial : le patronat de cette époque se caractérise par sa prudence, sa mentalité archaïque et son paternalisme. Dans la deuxième moitié du XIXe siècle, on assiste à une certaine concentration de la production, à une augmentation des profits qui favorise les grandes familles industrielles et les incite à mener une politique de stratégie matrimoniale visant a accentuer le renforcement de leurs entreprises. La première moitié du XXe siècle sera l’ère de la grande industrie et de la concentration véritable ; cependant, celle-ci a pu être considérée comme insuffisante car elle ne met pas réellement un terme à la structure fondamentale dualiste de l’économie . Selon Maurice Lévy-Leboyer, le patronat français n’a pas été délibérément malthusien et n’a pas cherché à freiner volontairement le processus de modernisation. Il n’empêche que ces différences de dimension et d’intérêt, entre les unités de production qui subsistent aujourd’hui, expliquent les dures oppositions qui se manifestent entre les différentes catégories du patronat.
Ces différences entre les entreprises se marquent en particulier dans les types de personnel nécessaire à leur direction ; contrairement aux PME, les grandes entreprises concentrées recourent de plus en plus à des techniciens formés dans les grandes écoles et qui se préoccupent souvent davantage du développement de la taille de leur entreprise que de l’augmentation des bénéfices. Cette observation que Galbraith fait, de manière plus générale, à propos du capitalisme contemporain, peut s’appliquer aux grandes entreprises françaises qui atteignent souvent une importante dimension sous la Ve République. Même si cette remarque ne remet pas en cause la propriété privée [121] des moyens de production, elle rend compte de la connivence qui va s’établir entre les hauts fonctionnaires et les managers des entreprises concentrées. Cette communauté d’esprit et de méthode prendra toute sa signification au moment du tournant néo-libéral des années 1962-1965 pour s’accentuer encore de nos jours avec la venue au pouvoir du giscardisme.
Avant d’analyser ce tournant néo-libéral, il convient de revenir sur les contradictions qui se développent au début du gaullisme entre les différents secteurs de l’économie française. 1958 marque le début du IIIe Plan qui se caractérise par un grand volontarisme propre à susciter une rapide croissance. Pour le général de Gaulle, « le Plan embrasse l’ensemble, fixe les objectifs, établit une hiérarchie des urgences et des importances  ». De même, selon Michel Debré, dans le cadre du Plan, « l’intérêt supérieur de la nation doit passer avant les intérêts particuliers des entreprises ou des groupes d’entreprises  ». Dans ce sens, Michel Debré comme Jean-Marcel Jeanneney veulent accroître l’intervention de l’État dans le secteur économique pour faciliter la transformation des structures industrielles, leur concentration afin de hâter la constitution d’une économie moderne capable d’exporter vers l’extérieur ses produits. À l’aide du Plan et de l’aménagement du territoire, l’État se montre plus capable que le patronat à susciter l’innovation économique .
Cette politique volontariste se poursuit durant le IVe Plan qui reste, selon l’expression du général de Gaulle, la « grande affaire » de la France, l’État se réservant même le droit de créer des entreprises en cas de défaillances du secteur privé. La haute fonction publique, dont on a mesuré la spécificité fonctionnelle, détient ainsi un rôle [122] moteur dans la régulation de l’économie : loin d’être simplement l’instrument du capitalisme, la haute fonction publique, qui occupe aussi le pouvoir exécutif, s’efforce de mettre en place une politique économique qui correspond aux intérêts à long terme du patronat mais qui se heurte dans l’immédiat à son hostilité. Les hauts fonctionnaires, comme François Bloch-Lainé, Pierre Massé et Claude Gruson, entendent accélérer à tout prix la modernisation de l’économie, fût-ce aux dépens des couches sociales conservatrices. La concentration du pouvoir politico-administratif facilite, par conséquent, la concentration de l’appareil économique, le Parlement apparaissant comme un lieu de compromis où un personnel politique plus traditionnel se fait l’écho de catégories sociales souvent atteintes par la modernisation économique mais dont l’alliance demeure indispensable pour préserver une majorité électorale.
Cette contradiction, qui laisse malgré tout au pouvoir politico-administratif une assez large latitude d’action, est demeurée constante à travers toute la Ve République, quel que soit le changement de politique économique décidé par l’appareil d’État. Dans ce sens, dès 1962, le remplacement de Michel Debré par Georges Pompidou et la venue de Valéry Giscard d’Estaing aux Finances laissent déjà présager un recul, qui ira en s’accentuant, de la planification, au profit d’une politique d’inspiration plus libérale, celle-ci doit également favoriser la concentration des grandes affaires, mais, cette fois, dans le respect des lois du marché et de la libre concurrence qui vont mettre à nouveau en position difficile les petites et moyennes entreprises. Le plan n’est plus désormais une fin, il fait seulement figure de moyen.
Ce changement va s’accentuer encore a partir de 1965, date d’un tournant « néo-libéral » qui va modifier radicalement le rôle dévolu au Plan . Convaincu maintenant de la [123] nécessité d’une véritable concurrence qui pourrait seule favoriser la modernisation des grandes entreprises et accroître leur capacité d’exportation, le patronat va désormais affirmer plus clairement sa volonté d’être lui-même le maître d’œuvre du développement de l’économie capitaliste : il veut, pour cette raison, « limiter les empiétements successifs de l’État  ». Dès 1965, les regroupements économiques s’accélèrent : Pechiney-Saint-Gobain, Ugine-Kuhlmann, puis Boussois-Souchon-Neuvesel, de Wendel se rapprochant de Sidelor et la CGE de Alsthom ; Citroën absorbe également Panhard avant d’être lui-même incorporé, plus tard, dans l’entreprise Peugeot ; dans les pétroles enfin, ERAP est elle aussi créée en 1965.
Avec le Ve Plan et, plus encore, le VIe, l’État abandonne le rôle de direction de l’économie qu’il exerçait, pour se borner à faciliter la concentration économique, le respect de la concurrence et la conquête des marchés extérieurs . Le Plan n’apparaît plus comme « une ardente obligation » : il vient surtout à l’aide des grandes entreprises. Comme le remarque Lucien Nizard, les planificateurs « n ont pas créé de toutes pièces le néo-capitalisme français ; ils ont servi de catalyseur pour en accélérer les conditions d’émergence  ». Pour ce faire, l’appareil d’État accueille volontiers des représentants des grandes entreprises dans ses organismes d’élaboration de la politique industrielle ; en 1965, par exemple, le Comité de développement économique créé par Georges Pompidou comprend 14 membres, dont 6 inspecteurs des Finances, un syndicaliste et des membres de la grande industrie ou du secteur bancaire. De même, pour rédiger son rapport qui prône le [124] respect de la libre concurrence, Simon Nora s’entoure de hauts fonctionnaires et de représentants de la grande industrie qui tombent d’accord pour réclamer « une forte cure de libéralisme et la réhabilitation du profit ». Comme l’observe Gilles Martinet, dans les années 1965-1968, « les technocrates ont ouvertement assuré leur rôle d’intellectuel “organique” du capitalisme  ».
Pour réaliser une telle politique, le ministre de l’Industrie crée, en 1967, un conseil du progrès industriel qui comprend 6 hauts fonctionnaires, et 8 représentants des grandes firmes, dont Ambroise Roux, PDG de la CGE. Alors même qu’il n’occupe plus la fonction de Premier ministre, Georges Pompidou peut déclarer très logiquement, que « l’intérêt du pays, c’est que les entreprises développent leurs profits  ». Désormais, la politique volontariste qui prétendait ne pas accorder aux grandes entreprises un rôle privilégié, et dont Michel Debré s’était fait le porte-parole, semble avoir vécu. Le départ du général de Gaulle après l’échec du référendum sur les régions du 27 avril 1969 et l’appel au vote négatif lancé par Valéry Giscard d’Estaing marquent la fin des ambiguïtés du gaullisme. Les grandes entreprises souhaitent mettre un terme définitif au volontarisme planificateur gaulliste et mener leur propre politique économique : l’État va abandonner sa prétention à l’indépendance, réintégrer la société civile et renouer ses alliances traditionnelles avec le monde des affaires dont il ne prétendra plus contrôler la politique.
Dans son livre l’Impératif industriel, Lionel Stoleru qui devient, en 1969, conseiller technique chargé des Affaires industrielles au cabinet de Valéry Giscard d’Estaing, alors ministre des Finances, et qui sera plus tard ministre dans le gouvernement Chirac avec Valéry Giscard d’Estaing comme président de la République, affirme sans détour la légitimité de la recherche du profit par les entreprises qui doivent se concentrer. Il déclare que « s’opposer à ce [125] mouvement, sous prétexte que les trusts ainsi créés opprimeront les travailleurs et exploiteront les consommateurs en abusant de leur position de force, c’est aller contre les règles de l’efficacité  ». Dans le même sens, le groupe d’étude du VIe Plan qui naît sous l’égide du commissariat général au Plan et comprend des hauts fonctionnaires comme Paul Delouvrier ou Pierre Guillaumat, des représentants des grandes affaires comme R. Martin (PDG de Pont-à-Mousson) et des universitaires comme Raymond Aron ou Michel Crozier, remarque que « les thèmes qui sont à l’origine de la modernisation économique de la France (industrialisation, efficacité, concurrence) ne sont le fait que d’une faible partie de la population française, à savoir le patronat et la haute administration ». En revanche, « certains groupes socio-professionnels qui ne voient pas la part qu’ils pourraient tirer du changement, leur opposent une attitude de passivité, parfois empreinte d’inquiétude  ». L’alliance de l’appareil politico-administratif et des grandes entreprises se noue dans une commune adhésion au principe de la libre concurrence favorable à la concentration industrielle. L’État et les grandes entreprises partagent désormais des intérêts semblables : la prétention à l’indépendance de l’État gaulliste semble abandonnée.
Cette solidarité entre l’appareil politico-administratif et le grand patronat va dès lors s’accentuer rapidement, mettant un terme à ce qui avait été la version gaulliste du colbertisme. Devenu Premier ministre d’un gouvernement où siègent Lionel Stoleru et d’autres hauts fonctionnaires passés par l’ENA, Jacques Chirac se fait l’écho de cette nouvelle stratégie économique de l’État. En présentant le VIIe Plan, le 1er juillet 1976, il soutient en effet que [126] « l’efficacité, la compétitivité de notre industrie supposent avant tout que l’État laisse aux chefs d’entreprises la pleine liberté de leur gestion et la pleine responsabilité de leurs résultats. Jusqu’à présent, planifier c’était trop souvent centraliser, concentrer, uniformiser, massifier  ». Les hauts fonctionnaires qui contrôlent l’appareil d'État se rallient dorénavant au libéralisme économique et rejettent l’interventionnisme économique de l’État dont, en d’autres temps, Michel Debré attendait qu’il réalise l’intérêt général et non celui des entreprises. Les modèles allemand ou japonais de croissance, la fascination ressentie envers l’efficacité des grandes entreprises américaines éliminent la planification à la française.
Pourtant, de manière paradoxale, Jacques Chirac ajoute à la suite de son intervention, l’idée qu’« avec le VIIe Plan, la tendance se renverse au point d’ériger en priorité nationale le développement des petites et moyennes entreprises et de l’artisanat  ». Le libéralisme économique qui guide maintenant la politique gouvernementale signifie plutôt la fin des PME et de l'artisanat au bénéfice des grandes entreprises très concentrées qui restent seules capables d’affronter les lois de la concurrence. Ainsi se révèle à nouveau une contradiction fondamentale qui se manifeste encore de nos jours et sur laquelle on reviendra plus loin, celle de l’appui sans réserve que l’appareil d’État accorde aux grandes entreprises alors que celles-ci portent atteinte, par leur rapide développement, aux catégories socio-professionnelles comme les PME dont l’appui électoral demeure indispensable pour assurer le pouvoir de la majorité.

LA LOI ROYER OU LES CONTRADICTIONS
DE LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE
DE L’APPAREIL D'ÉTAT

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Pour examiner la contradiction sur laquelle on vient à nouveau de mettre l’accent, on peut analyser les conditions [127] dans lesquelles fut votée la loi Royer du 27 décembre 1973. Elle met en effet au jour les oppositions sérieuses qui se produisent au sein même de la majorité entre les partisans de la modernisation de l’appareil de distribution français et ceux qui, soumis à l’influence du poids électoral des petits commerçants que l’on peut estimer environ à 4 millions de voix, sont prêts à défendre des structures archaïques pour préserver leur siège de député.
Sous la IVe République, les petits commerçants agissent essentiellement auprès des parlementaires qui doivent compter avec eux pour assurer leur réélection, les secteurs capitalistes de distribution représentés par le CNPF préférant se faire entendre directement auprès des hauts fonctionnaires responsables . À la même époque, le mouvement Poujade exprime le mécontentement des petits commerçants qui s’en prennent aux technocrates parisiens qu’ils estiment proches du grand capitalisme. Ce mouvement constitue bien, comme le montre Stanley Hoffmann, « un sursaut quasi désespéré contre un changement social » qui entraîne leur rapide déclin . Ce sont d’ailleurs les petits commerçants de l’alimentation, et plus particulièrement les petits épiciers qui sont les plus atteints par le développement de la grande distribution. Comme l’observent Christian Baudelot, Roger Establet et Jacques Malemort « l’irruption du capitalisme dans la sphère du commerce se traduit par une généralisation du salariat et une disparition tendancielle du boutiquier indépendant  ».
Face à ces demandes contradictoires, la politique économique gouvernementale a d’abord tenté, au nom de l’efficacité économique, d’accélérer délibérément le déclin du petit commerce. En 1959, 14 experts forment le comité Armand Rueff pour définir de manière générale, les [128] obstacles qui empêchent l’expansion du commerce intègre. Ces experts proposent l’abrogation de tous les textes qui réglementent l’ouverture des magasins à prix unique, la suppression du taux majoré de patente applicable aux sociétés disposant de points de vente multiples, élimination progressive du régime fiscal au forfait, plutôt favorable aux petits commerçants, etc. En 1961, la circulaire Fontanet interdit le refus de vente et les majorations discriminatoires de prix ; un ensemble de mesures sont dès lors décidées contre les petits commerçants : décote sur les stocks, suppression de la double patente, généralisation de la TVA, etc. Parallèlement, l’État favorise la concentration du capital dans le secteur commercial par l’intermédiaire des banques nationalisées comme le Crédit lyonnais et la Société générale qui entrent dans l’Union immobilière des supermarchés et des centres commerciaux.
Pourtant, dès 1969, les autorités gouvernementales voient avec crainte se développer la « prise de parole » violente des petits commerçants à travers leur nouveau mouvement, le CID UNATI, dirigé par Gérard Nicoud. Celui-ci risque en effet de mettre en danger le pouvoir de la majorité aux prochaines élections. Georges Pompidou prend dès lors des mesures apaisantes et développe, dans ses discours, une apologie des petits patrons. On crée un secrétariat d’État au Commerce qui va être confie à Jean Royer, lequel deviendra le défenseur acharné des petits commerçants dans leur lutte contre le grand capitalisme au sein du secteur de la distribution. Cette politique économique contradictoire aboutira à la loi Royer du 27 décembre 1973.
Cette politique économique a accru la concurrence, accéléré la fermeture d’un nombre important de petites boutiques et favorisé la naissance de grandes surfaces capables, par la concentration de leur équipement, leur rythme de rotation des marchandises et les avantages divers qu’elles fournissent, de diminuer les prix de vente et d’attirer vers elles une clientèle de plus en plus large, au détriment des petits commerçants. La réduction du nombre de petits commerçants indépendants s’est donc réalisée au [129] profit de supermarchés et d’hypermarchés qui quadrillent rapidement les nouvelles zones à urbaniser. Le premier hypermarché s’ouvre dès 1963 à Sainte-Geneviève-des-Bois ; au début 1973, on compte en France 209 hypermarchés et 2 337 supermarchés qui, à eux seuls, représentent 22 % des ventes d’alimentation. Ce secteur est d’ailleurs lui-même très concentré puisque 51 enseignes couvrent 209 supermarchés et, surtout, 5 enseignes regroupent 105 hypermarchés : Carrefour, Escale, Rond Point, Mammouth, Radar ; 10 enseignes couvrent 177 hypermarchés, soit 69 % de ces grandes surfaces .
Coïncidant avec la politique économique libérale menée par Valéry Giscard d’Estaing en tant que ministre des Finances, cette croissance très forte des grandes surfaces se fait au détriment du chiffre d’affaires des petits commerçants traditionnels qui vont s’organiser afin de freiner ce mouvement. Le CID UNATI de Gérard Nicoud prend rapidement une grande ampleur et parvient à s’implanter à travers toute la France, aidé par un nombre important de militants volontaires et bien organisés. Outre les actions violentes entreprises par ce mouvement, les petits commerçants font sentir le poids de leur force électorale en contribuant à l’échec du référendum de 1969 et à celui de Maurice Couve de Murville à l’élection partielle des Yvelines. C’est alors que, pour conserver cette force électorale qui lui permet de détenir la majorité au Parlement, le gouvernement va accepter d’arrêter la modernisation de l’appareil de distribution afin de satisfaire les revendications fiscales et sociales des petits commerçants. Dans ce but, Jean Royer, ministre du Commerce et porte-parole au gouvernement de la France des provinces, attachées au passé, dépose un projet de loi qui, dans son article 21, accorde aux petits commerçants, par le truchement des commissions départementales d’urbanisme commercial où ils occupent une position clé (grâce à l’article 22 de ce projet de loi), le droit de décider si l’on pourra ou [130] non ouvrir une nouvelle grande surface dans le département concerné.
Mais dans le long débat parlementaire qui s’ouvre, il est frappant de constater que c’est Valéry Giscard d’Estaing qui adopte une position conciliatrice, tandis que Michel Debré et Couve de Murville, qui assument, eux, l’héritage du gaullisme, prononcent des déclarations fermes et hostiles contre tout abandon des prérogatives de l’État au profit d’une catégorie sociale particulière. La vision gaulliste de l’État ne peut en effet que conduire à un refus pur et simple des corporatismes particuliers ; or dans le cadre de la loi Royer, les préfets sont dépouillés d’une partie de leur pouvoir puisque les décisions qu’ils prenaient seuls au nom de l’État sont désormais soumises à l’assentiment de commissions dans lesquelles les petits commerçants sont à la fois juge et partie.
Au contraire, pour Jean Royer, « les commerçants, c’est la France », celle des provinces et non du capitalisme concentré. S’ils refusent cette vision passéiste de la France, les hauts fonctionnaires sont prêts à fermer les yeux devant cette atteinte au principe de ce libéralisme qu’ils professent en matière économique, car ils savent la force que représentent les petits commerçants dans les compétitions électorales. Une partie pourtant de la majorité, et singulièrement, semble-t-il, au sein des républicains indépendants, reste sourde aux demandes des petits commerçants et demeure plus sensible à celles des grandes surfaces. D’où un débat parlementaire et des votes successifs riches en enseignement.
Un amendement déposé par Jean Poperen propose une transformation de la composition de ces commissions départementales qui vise à diminuer la représentation des petits commerçants. Or, cet amendement est voté par une partie assez importante de la majorité alors qu’il va a l’encontre du texte déposé par le gouvernement. De même, certains députés de la majorité refusent de voter le texte conférant un pouvoir de décision à ces commissions. Dans ces circonstances inhabituelles, un nouvel amendement est déposé par le gouvernement qui rétablit le pouvoir des [131] petits commerçants ; cette fois, celui-ci est voté par presque tous les députés de la majorité y compris ceux qui avaient voté contre le texte initial.
On a examiné de manière plus précise le cas des députés qui ont d’abord voté contre le principe de l’octroi de pouvoir important aux commissions, puis, une semaine après, ont voté l’amendement rétablissant le contenu originel du projet Royer, en donnant aux commerçants une forte représentation au sein de ces commissions, grâce à laquelle ils peuvent pratiquement décider d’accepter ou de refuser l’installation d’une nouvelle grande surface. Il s’agit de 46 députés dont 37 de la majorité qui se sont d’abord opposés au gouvernement puis ont voté comme le leur demandait Jean Royer. Certains d’entre eux, comme Pierre de Benouville ou Gabriel Kaspereit sont liés à des entreprises de grande surface où ils détiennent des responsabilités ou des intérêts ; dans un sens contraire, Daniel Goulet, membre du directoire de la société Goulet-Turpin, a voté d’emblée le projet gouvernemental défavorable aux grandes surfaces .
Devant ces différences de comportement, il est plus intéressant de rechercher le type de départements que représentent les parlementaires qui ont ainsi modifié leur vote. On s’aperçoit qu’ils proviennent essentiellement des régions où les grandes surfaces sont les mieux implantées, à savoir la région parisienne, les régions Rhône-Alpes, Provence-Côte d’Azur. Il s’avère de plus que ces régions sont également celles où l’appareil commercial le plus traditionnel a également progressé, accroissant de cette manière la proportion de petits commerçants. On peut donc conclure que les députés qui ont modifié leurs votes sont souvent ceux qui, en dehors des parlementaires qui agissent pour défendre leurs convictions gaulliste ou jacobine, se trouvent pris entre deux types de pressions opposés ; ils doivent en effet se concilier tant les petits [132] commerçants dont dépend pour beaucoup leur réélection que les grandes surfaces qui détiennent de forts moyens de pression. Au contraire, dans le Nord, par exemple, où les grandes surfaces progressent rapidement tandis que le petit commerce continue à stagner, les députés ne montrent pas ce comportement contradictoire.
Les actions violentes du CID UNATI ont donc rapidement vaincu les hésitations des députés qui étaient d’abord favorables aux grandes surfaces. On doit observer malgré tout que les républicains indépendants, tout en se ralliant au projet gouvernemental défendu par Jean Royer, ont su exprimer à de nombreuses reprises leurs réserves. Valéry Giscard d’Estaing s’est par exemple employé à limiter les succès des petits commerçants du point de vue fiscal, et son opposition au projet Royer qu’il a co-signé est apparue assez clairement aux yeux de tous. Le 5 août, il déclare, par exemple, « il s’agit d’établir des limites à l’exercice de la concurrence mais qui ne seraient pas telles qu’elles remettent en cause cet exercice même. Faute de quoi, l’on favoriserait la hausse des prix, on bloquerait la modernisation de l’appareil commercial qui est loin d’être achevée  ». Dans le même sens, Roger Chinaud, actuel secrétaire général des républicains indépendants, prend position contre le projet Royer, tout comme M. Boisdé qui est alors vice-président des RI.
Même si finalement toutes ces personnes se rallient au projet gouvernemental, il est significatif qu’à côté des gaullistes convaincus et jacobins, comme Michel Debré et Maurice Couve de Murville, ce sont surtout les partisans du libéralisme économique qui orientent la politique économique générale de l’État qui se montrent, pour d’autres raisons, hostiles à l’égard d’une loi qui freine l’implantation des grandes surfaces et diminue l’emprise du grand capitalisme. Par ailleurs, lors du vote définitif sur la composition des commissions départementales, on peut remarquer que Pierre Abelin, Michel Durafour, Jean Lecanuet, Gabriel Peronnet et Jean-Jacques Servan-Schreiber, [133] qui appartiennent encore à cette date à l’opposition, figurent parmi ceux qui s’abstiennent sur l’amendement gouvernemental favorable aux petits commerçants. Ils deviendront tous, plus tard, ministres dans le gouvernement Chirac sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing. L’alliance du giscardisme avec le centre droit épris de modernisme et favorable au mode anglo-saxon de développement économique se concrétise déjà dans ce rejet commun, plus ou moins explicite, des formes archaïques de l’économie, dont la loi Royer permet la survivance. L’efficacité de cette loi a d’ailleurs été très grande puisque, en 1975, il existe au sein des commissions départementales d’urbanisme une majorité de blocage à l’expansion des grandes surfaces : elle se compose des représentants des petits commerçants auxquels s’ajoutent très souvent d’autres petits commerçants qui siègent dans ces commissions au titre d’élus locaux. Parmi ces derniers, on trouve également des artisans ou des personnes qui travaillent dans l’hôtellerie et qui s’allient localement aux petits commerçants pour limiter efficacement la création de nouvelles grandes surfaces .
La loi Royer démontre à l’évidence à quel point les détenteurs des sommets de l’appareil d’État, partisans d’un capitalisme concentré et moderniste, doivent demeurer à l’écoute des catégories sociales qui restent foncièrement hostiles au grand capitalisme mais qui expriment les attentes de la France des profondeurs dont le poids est décisif dans la compétition électorale. Comme on l’a déjà remarqué dans un chapitre précédent, c’est une des raisons pour lesquelles ces catégories sociales disposent d’une influence particulièrement grande au Parlement : on a vu, par exemple, combien les députés battus aux élections conservaient de prestige au niveau local et comment ils parvenaient sans difficulté à obtenir des sièges dans des conseils d’administration d’entreprises de dimension locale. Les détenteurs des sommets de l’appareil d’État établissent [134] au contraire des liens plus étroits avec la grande industrie et réussissent, une fois qu’ils ont quitté leur fonction, à entrer dans des conseils d’administration d’entreprises de dimension nationale. Menée en fonction d’exigences souvent contradictoires, la politique économique de la Ve République ne porte pas atteinte à la solidarité qui s’établit de plus en plus entre les occupants des sommets de l’appareil d’État et le monde des affaires.

LES COMMISSIONS D'INDUSTRIALISATION
DU PLAN

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Les commissions d’industrialisation du Plan apparaissent comme le lieu stratégique où s’élabore la politique économique, qu’elle réponde à des objectifs volontaristes et plus ou moins planificateurs ou qu’elle se borne à faciliter la mise en place de la libre concurrence souhaitée par les partisans du retour au libéralisme économique. C’est là que se prennent les grandes décisions propres à favoriser la modernisation des structures économiques, à augmenter la concentration et la productivité de l’appareil économique pour le rendre apte à affronter les lois de la concurrence. C’est là encore que l’on prétend raisonner en termes de rationalité économique.
Aux antipodes des préoccupations électoralistes qui se marquent dans la loi Royer, ces commissions ne se soucient guère de la défense des intérêts des petits commerçants et se montrent presque toujours très hostiles au maintien des formes archaïques de l’appareil économique. Pour ces raisons, il a paru intéressant d’examiner la composition de ces commissions depuis le IVe Plan jusqu’à l’actuel VIIe Plan » .
Si l’on considère l’espace positionnel des membres des commissions des IVe et Ve Plans, c’est-à-dire les multiples [135] positions détenues par un acteur dans différents champs du système social (politique, économique, administratif, culturel) , on s’aperçoit que les 89 personnes qui sont membres de ces commissions disposent presque toutes d’un espace positionnel assez réduit, c’est-à-dire qu’elles détiennent souvent des positions dans un seul des champs du système social. Le champ économique y apparaît prépondérant car 6 personnes seulement ne peuvent s’y rattacher : elles appartiennent elles-mêmes à la haute fonction publique. Toutes les autres y sont incluses : ce sont 64 patrons de l’industrie, 5 cadres supérieurs des entreprises du secteur privé, 14 membres des syndicats de cadres ou d’ouvriers. Le cloisonnement des secteurs est très marqué, le personnel administratif ayant peu d’attributs économiques ou politiques, le monde des affaires de son côté ne participant que rarement au champ politico-administratif. On peut aussi noter que 56 % de ces personnes sont fils d’industriels, ou de banquiers, 31 % étant fils de cadres supérieurs ou d’ingénieurs. La politique économique de l’État se trouve donc élaborée, dans le cadre de ces commissions, par des industriels qui ne participent pas eux-mêmes à l’action spécifique de l’État. L’union est étroite mais les personnels demeurent distincts.
Les membres de la commission d’industrialisation du VIe Plan qui a surtout favorisé le libéralisme économique et mis un terme à la politique de planification gaulliste diffèrent fondamentalement des membres des commissions précédentes. Sur 92 personnes (on a ajouté à la commission d’industrialisation, la commission Ortoli-Montjoie qui siège durant à peu près la même période), 3 seulement n’appartiennent pas au secteur économique. Parmi les membres de ces commissions, on trouve en effet 37 patrons de l’industrie et du commerce, 23 dirigeants de banques et d’assurance, 8 dirigeants d’entreprises publiques, 15 cadres [136] supérieurs du secteur bancaire, 5 cadres supérieurs du secteur public. Si le champ économique prédomine toujours massivement, les différents secteurs ont maintenant perdu leur autonomie. En effet, 50 personnes sur 92 ont, à un moment ou à un autre, fait partie du champ administratif : 40 ont appartenu à une administration centrale, 24 proviennent de l’inspection des Finances, 3 du Conseil d’État et de la Cour des comptes, 10 d’un corps d’ingénieurs. L’interpénétration des champs administratif et économique se révèle par conséquent dans l’étude de ces commissions et atteint une très forte ampleur. Dans le même sens, le champ politique figure maintenant parmi les attributs de ces personnes alors qu’il était presque inexistant auparavant. Dans les commissions précédentes, une seule personne avait fait partie d’un cabinet ministériel ; au contraire, dans la commission d’industrialisation du VF Plan, de même que dans le groupe Ortoli-Montjoie, 27 personnes ont fait partie de cabinets ministériels, 16 d’entre elles venant de l’inspection des Finances et 14 étant passées par le cabinet du ministre des Finances. On peut enfin noter que parmi les 53 personnes qui ont détenu une position importante dans l’administration, 39 sont devenues plus tard des dirigeants de grandes entreprises du secteur privé. C’est dire que les liens entre les secteurs administratif, politique et économique deviennent à cette époque de plus en plus étroits. On doit retenir que, de cette manière, l’appareil d’État, qui préserve son autonomie fonctionnelle, joue un rôle de plus en plus marqué dans la gestion du secteur de l’industrie privée, les hauts fonctionnaires qui sont demeurés au sein de l’appareil d’État négociant de plus en plus, dans ces commissions, avec d’anciens hauts fonctionnaires passés dans le secteur privé.
Cette commission, où se décide pour une large part la politique économique de la France, fait ainsi Figure de lieu d’interpénétration entre la haute administration et le monde des affaires, représenté souvent par d’autres anciens hauts fonctionnaires qui ont reçu Fonction du pouvoir politique en passant par les cabinets ministériels avant de pantoufler dans le secteur privé. Sous la Ve République, la [137] mobilité de la haute fonction publique assure par conséquent l’homogénéité des milieux dirigeants et implique une action déterminante de l’appareil d’État sur la société civile et, en particulier, sur le monde des affaires qui semble de plus en plus incapable de maîtriser lui-même son propre fonctionnement. Cette fusion, que l’on examinera à nouveau plus loin, met de plus en lumière l’éloignement du Parlement des grands centres de décision ; tandis que dans ces commissions, des hauts fonctionnaires discutent avec des représentants de la grande industrie qui sont souvent des anciens hauts fonctionnaires ayant transité par les cabinets ministériels, au Parlement, les députés examinent longuement la loi Royer et, en fonction de nécessités électorales, accordent un immense pouvoir aux petits commerçants. La dissociation des pouvoirs, qui n’a jamais été aussi grande, ne doit pourtant pas masquer la nouvelle fusion des sommets de l’appareil d’État, celui-ci déléguant de plus une partie de son personnel dans les grandes entreprises du secteur privé tout en conservant le contrôle absolu des entreprises publiques.
Les nouvelles liaisons observées dans la commission du VIe Plan se répètent dans celle du VIF Plan, nommée en janvier 1975 et qui fonctionne encore aujourd’hui. Première commission de ce type installée sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, la commission de la croissance, de l’emploi et du financement, prend la place des commissions d’industrialisation des autres Plans et comprend 31 membres. Parmi eux, seules 7 personnes ne sont pas des industriels ; cette omnipotence du champ économique ne se fait pas au détriment du champ administratif d’où proviennent 63 % du personnel de cette commission . Presque tous ont appartenu à une administration centrale ; la moitié d’entre eux viennent de l’inspection des Finances, les corps d’ingénieurs étant très sous-représentés par rapport aux commissions précédentes (on trouve dans cette commission un seul représentant de ces corps). La proportion de [138] personnes ayant fait partie du champ politique, déjà très considérable dans la commission du VIe Plan, augmente encore et passe de 50 % à 60 %. Parmi celles-ci, 50 % sont passés par les cabinets ministériels (soit 30 % du total des membres de la commission contre 25 % pour la commission du VIe Plan). Ces personnes qui ont transité par les cabinets ministériels proviennent toutes de la haute administration et les deux tiers d’entre elles ont participé au fonctionnement du cabinet du ministre des Finances. Dans le même sens, parmi les membres de cette commission qui sont passés par une administration centrale, la moitié ont été à la tête d’une grande direction au ministère des Finances, lorsque Valéry Giscard d’Estaing était ministre des Finances.
On peut également observer une lente transformation de l’origine sociale du personnel de ces commissions : celui-ci provient de moins en moins des milieux industriels et se recrute de plus en plus dans la haute fonction publique, ce qui correspond à l’envahissement du secteur industriel par les hauts fonctionnaires, qui en deviennent eux-mêmes les porte-parole. Dans la commission du IVe Plan, 56 % des membres étaient fils d’industriels ; ils n’étaient plus que 38 % dans celle du VIe Plan et enfin 27 % dans celle du VIIe Plan ; à l’inverse, les personnes dont le père était haut fonctionnaire sont de plus en plus représentées d’une commission à l’autre.
L’évolution de ces commissions, qui jouent un rôle important dans la détermination de la politique économique de l’État, indique une interpénétration croissante entre la haute administration et le monde des affaires qui se traduit moins, semble-t-il, par une osmose des deux personnels que par une emprise de plus en plus forte des hauts fonctionnaires qui ont eux-mêmes souvent un père haut fonctionnaire et dialoguent avec d’autres hauts fonctionnaires appartenant maintenant au monde industriel. La grande industrie paraît incapable de se représenter elle-même puisqu’elle dépêche d’anciens hauts fonctionnaires occupant désormais des emplois importants dans le secteur privé pour négocier avec les représentants de [139] l’appareil d’État dans le cadre de ces commissions. L’étude de la composition de ces commissions révèle enfin l’existence d’un fort pantouflage de la haute administration gui, non contente de gérer l’économie grâce à l’appareil d’État et, en particulier, du Plan, tente également de contrôler de l’intérieur les grandes industries privées en y occupant des emplois essentiels.

LE PANTOUFLAGE
DES HAUTS FONCTIONNAIRES

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Le pantouflage des hauts fonctionnaires accroît encore davantage l’interpénétration de la haute fonction publique et des grandes entreprises au profit des hauts fonctionnaires qui vont occuper des postes importants dans le secteur économique alors que les industriels ne pénètrent pratiquement jamais dans la haute fonction publique qui a su maintenir sa spécificité fonctionnelle . Grâce à leur concentration très rapide, les grandes entreprises attirent maintenant les hauts fonctionnaires qui souhaitent y exercer leurs compétences économiques en contrôlant leur gestion. Au temps où le Plan était encore une « ardente obligation », les hauts fonctionnaires s’employaient à favoriser de l’extérieur la concentration de ces grandes entreprises en utilisant le pouvoir de l’appareil d’État pour hâter la modernisation des structures de production. Une fois cette tâche réalisée, les hauts fonctionnaires, qui sont rarement issus, de par leur milieu familial, du monde industriel, passent dans le secteur industriel qui applique désormais les normes économiques auxquelles ils sont attachés, quitte à revenir parfois ensuite au service de l’État.
Comme l’observent Pierre Bourdieu, Luc Boltanski et Monique de Saint-Martin , « la transformation du champ économique s’accompagne d’une transformation des struc-

[140] [141]
17. Les propriétés positionnelles des patrons des grandes entreprises (1972)

Ce diagramme se lit de la façon suivante : à chaque ligne correspond un patron d’une des 100 plus grandes entreprises françaises en 1972 ; à chaque colonne un type déterminé de positions (par exemple : positions dans l’enseignement). Les colonnes correspondant aux différents types de positions sont regroupées en champs (par exemple ; champ universitaire et culturel, champ économique). On a indiqué par un carreau noir les positions actuellement occupées par les patrons, par un carreau gris les positions occupées dans le passé.
Afin d’éviter de surcharger le diagramme, on a dû établir une nomenclature des positions et regrouper des positions proches ou similaires : ainsi plusieurs positions rentrant dans la même classe de positions occupées simultanément ou successivement par le même individu, sont indiquées par un seul carreau sur le diagramme.
On a fait précéder chaque ligne d’un chiffre et d’une lettre indiquant l'origine sociale (profession du père) et le passé scolaire (type de formation) de chaque patron.
1 : Patron de l’industrie et du commerce, banquier, administrateur de société — 2 : Profession libérale, haut fonctionnaire — 3 : Cadre, ingénieur, professeur — 4 : Artisan, petit commerçant, employé, cadre moyen, ouvrier — A : Polytechnique, Mines, Centrale — B : Institut d’Études politiques. Faculté de droit. HEC — C : petite école, baccalauréat, études primaires ou secondaires — ex : IB : fils de patron passé par l’Institut d’Études politiques, la Faculté de droit ou HEC.
P. Bourdieu, L. Boltanski, M. de Saint-Martin, « Les stratégies de reconversion », in Informations sur les sciences sociales, octobre 1973, p. 76-77.

[140]
tures de l’entreprise qui commande à son tour la transformation des propriétés du personnel occupant les positions dirigeantes et des fonctions qu’il remplit, donc des structures d’autorité dans l’entreprise ». Passant maintenant de plus en plus par le droit, sciences-po ou l’ENA et délaissant quelque peu, en comparaison, les écoles scientifiques ou Polytechnique , les nouveaux dirigeants de l’industrie ont [141] souvent une formation universitaire et une vision des choses qui les rapprochent des hauts fonctionnaires de l’appareil d’État.
Par-delà cette communauté culturelle, il faut souligner aussi l’importance croissante du pantouflage des hauts fonctionnaires dans le secteur économique : 12 %, par exemple, des patrons des 100 premières entreprises françaises sont passés par l’inspection des Finances ou la Cour des comptes, 17 % d’entre eux ayant été dans des cabinets ministériels avant d’occuper leur emploi dans ces grandes [142] entreprises (voir tableau 17) . De plus, 43 % des patrons des 100 premières entreprises françaises ont appartenu, d’une manière ou d’une autre, au champ administratif et 45 % d’entre eux, souvent les mêmes que les précédents, sont passés par le champ politique.
Comme ces grands patrons détiennent aussi très souvent d’importantes fonctions dans les organisations patronales et qu’ils occupent, au sein du champ économique, une surface sociale très large qui leur permet de contrôler d’autres entreprises ou banques, on assiste à la formation d’un ensemble très cohérent qui recouvre les champs administratif, politique et économique et dont la grande homogénéité est due au fait que ce sont les hauts fonctionnaires qui exercent un rôle privilégié dans chacun des trois secteurs . L’évolution des stratégies des grandes entreprises, leur concentration croissante, a donc eu pour effet d’accroître l’interpénétration entre les secteurs économiques privé et public : la technocratie d’État semble rejoindre maintenant les fractions modernistes du patronat qu’elle incitait auparavant, de l’extérieur, à partir des fonctions qu’elle détient aussi dans l’appareil d’État, à une modernisation accrue.
Dans ce flux de sorties qui va de l’État vers le secteur économique, les Grands Corps occupent une place prépondérante. Préservant à l’entrée leur spécificité fonctionnelle, les Grands Corps envoient en effet une partie importante de leurs membres, de manière temporaire ou définitive, [143] vers les grandes entreprises, établissant de cette façon une liaison étroite entre les sommets de l’appareil d’État et les plus grandes entreprises du secteur industriel et bancaire. Le tableau 18 nous apprend que, sous la Ve République, la sortie des Grands Corps se réalise de manière prépondérante vers le secteur privé. À l’exception du corps diplomatique, davantage tourné, par tradition, vers l’administration elle-même, cette orientation concerne, à des degrés divers, tous les autres Grands Corps sous la Ve République.
C’est ainsi que 54,2 % des membres du Conseil d’État qui quittent, pour une durée plus ou moins longue ce Grand Corps, se dirigent vers les entreprises privées ; il en est de même pour 58,1 % de ceux qui s’éloignent de l’inspection des Finances ou pour 33,5 % de ceux qui sortent de la Cour des comptes ou enfin, pour 32,5 % de ceux qui proviennent du corps préfectoral.

18. Le pantouflage à la sortie des grands corps (1958-1974)	
Sorties
( %)	Conseil d’État	Inspect. Finances	Cour des comptes	Corps diplomatique	Corps préfectoral	
Entreprise publique	13	16,5	17	25	11,5	
Entreprise publique + CA public	8,6	10,5	10,6	20	7,8	
CA public	4,2		5,5	10	2	
Entreprise privée	30,4	30	17,7	10	15	
Entreprise privée + CA privé	18,8	24	13,2	10	8,1	
CA privé	13	2			4	
Syndicat patronal		2,1	2,6	5	5,5	
SEM	6,5	2	4		7,1	
Présidence de com. Pub.	6,5	7,3	22,7	5		
Autre administration	2,1	2	3	15	1,8	
Inst. Inter.		2			27	

[144]
Comme sous les IIIe et IVe Républiques, les membres des Grands Corps pantouflent par conséquent volontiers dans le secteur privé où ils occupent souvent des fonctions de direction importantes renforçant de cette manière l’emprise de l’appareil d’État. Il ne faut pourtant pas sous-estimer le flux tout aussi significatif de hauts fonctionnaires, membres des Grands Corps, qui quittent leur corps d’origine mais demeurent au sein de l’appareil d’État, en se dirigeant cette fois vers des entreprises publiques ou para-publiques. Ce dernier flux représente 25,8 % des sorties du Conseil d’État, 27 % de celles de l’inspection des Finances, 33,1 % de celles de la Cour des comptes, 45 % de celles du corps diplomatique et, enfin, 21,3 % de celles du corps préfectoral. Ce mouvement interne à l’appareil d’État revêt par conséquent une grande ampleur. Il est particulièrement significatif pour la Cour des comptes, le corps diplomatique et le corps préfectoral ; si l’on ajoute en effet aux proportions précédentes, la présidence de commissions publiques ou le flux vers une autre administration, on remarque que 58,8 % des membres de la Cour des comptes qui quittent leur Corps restent au sein du secteur étatique ; il en est de même pour 65 % des membres du corps diplomatique et pour 50,1 % de ceux qui appartiennent au corps préfectoral et décident de s’en éloigner . On assiste donc à deux flux qui diffèrent un peu en importance selon le Grand Corps analysé ; le premier conduit les hauts fonctionnaires vers les grandes entreprises du secteur privé, le second les mène vers les entreprises publiques ou encore, vers d’autres sommets de l’appareil d’État. Quand on se souvient, de plus, que les membres des Grands Corps entrent en masse dans les cabinets ministériels et qu’ils sont très nombreux dans le nouveau personnel politique ministériel, on prend alors la mesure de la surface sociale que cet ensemble homogène et cohérent parvient à couvrir.
[145]

LE PANTOUFLAGE DANS LA BANQUE
ET LES COMMUNICATIONS DE MASSE

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Il est indispensable d’examiner maintenant les types de secteur vers lesquels s’orientent les membres des Grands Corps, tant au sein de l’appareil économique d’État que

19. Mouvements des hauts fonctionnaires vers les différents secteurs
de l’économie (public et privé) 1958-1974 (en  %)	
	Conseil d’État	Inspect. Finances	Cour des comptes	Corps diplomatique	Préfets	
Charbon				16,6	6,4	
Pétrole		2,2	5,4		4,7	
Gaz					1,7	
Électricité	2,7	3,3	9		4,2	
Sidérurgie	2,7	2,2	14		1,8	
Industrie automobile			5		6,4	
Avion	2,7		2,6		1,8	
Transport	8,1	10,1			18	
Construction		4,4			2,8	
Aménagement du territoire	8,1	2,2	2,6	16,6	15,5	
Immobilier	2,7	2,2	5,4		3,5	
Finance	13,5	21,5	25,3	8,3	5,4	
Banque	24,3	27	2,6	8,3	2	
Assurance	8,1	7,8	6,3		1,8	
Édit. presse ORTF	13,5		8,1	24,9	14,2	
Divers	13,5	11,3	4,5	16,6	13	
Chimie, pharmacie		3,4	2,6			
Armement		2,2				

[146]
dans le monde des affaires. On peut constater d’emblée (tableau 19) la nette prépondérance qu’exercent les secteurs bancaire et financier qui prédominent aussi bien à la sortie de l’inspection des Finances qu’à celle de la Cour des comptes et, ce qui est plus surprenant, à celle du Conseil d’État. Ces hauts fonctionnaires issus des Corps les plus importants de l’appareil d’État s’orientent par conséquent, à leur sortie, après avoir souvent transité par un cabinet ministériel, vers le secteur clé de l’économie capitaliste contemporaine, celui qui exerce aujourd’hui, de manière croissante, un contrôle de plus en plus fort sur l’appareil de production industrielle lui-même. En juin 1974, on compte, par exemple, 5 inspecteurs des Finances au conseil d’administration de la Compagnie financière de Suez et 6 à celui de la Compagnie financière de Paris et des Pays-Bas .
À travers les fonctions de direction qu’ils occupent dans le secteur bancaire, les membres des Grands Corps qui pantouflent contrôlent donc une partie essentielle du secteur industriel. Le second secteur vers lequel se dirigent dans une forte proportion les hauts fonctionnaires des Grands Corps est celui des communications de masse, c’est-à-dire le monde de la presse, de l’édition, de la radio, etc. Il s’agit à nouveau d’un lieu stratégique du contrôle de la société civile, sa détention facilitant l’hégémonie culturelle grâce à laquelle l’État parvient à justifier plus aisément sa légitimité .
À partir de l’analyse du tableau représentant les secteurs vers lesquels se dirigent les hauts fonctionnaires, il a semblé intéressant d’analyser de plus près le pantouflage dans les communications de masse. Si l’on considère le personnel dirigeant d’un certain nombre de sociétés de presse et de [147] radio-télévision , soit en tout 77 personnes, dont 12 ne figurent pas dans le Who’s who in France, on constate rapidement que les hauts fonctionnaires sont particulièrement bien représentés. En effet, sur les 65 personnes dont on connaît l’origine socio-professionnelle, 16 étaient auparavant hauts fonctionnaires, 13 étant issues des Grands Corps. Sur ces 16 personnes (qui sont particulièrement bien implantées chez Hachette, à Europe 1 ou à FR 3), 9 sont passées par un cabinet ministériel. Par rapport à l’échantillon global, 4 autres personnes sont passées par un cabinet ministériel, soit en tout 13 individus. Sur une population de 65 personnes qui contrôlent l’essentiel des communications de masse en 1975, on trouve donc 16 anciens hauts fonctionnaires et 13 individus qui ont transité par un cabinet ministériel.
Cette brève analyse du pantouflage des membres des Grands Corps révèle par conséquent une assez forte emprise de l’appareil d’État sur des secteurs essentiels du monde économique, comme les banques et les moyens de communication de masse. Quand on se souvient, comme on l’a déjà noté, que les hauts fonctionnaires des Grands Corps sont également très bien représentés parmi les PDG des cent premières entreprises françaises, on peut affirmer que les détenteurs des sommets de l’appareil d’État, dont les pères sont eux-mêmes souvent issus de la haute fonction publique, donnent à l’État la possibilité de contrôler tous les lieux stratégiques de la société civile .
[148]

APPAREIL POLITICO-ADMINISTRATIF
ET ENTREPRISES PUBLIQUES

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Les tableaux précédents ont déjà indiqué l’ampleur du passage des membres des Grands Corps dans les entreprises publiques. On sait que celles-ci représentent un secteur essentiel de l’économie française : en effet, dans les charbons, le gaz, l’électricité, les tabacs, les télécommunications, elles détiennent un quasi-monopole ; de même, elles occupent une place essentielle dans des secteurs aussi divers que l’aéronautique, l’armement, l’immobilier, les pétroles, l’automobile, etc. Or, les fonctions de direction de ces grandes entreprises publiques sont presque toujours occupées par des hauts fonctionnaires qui quittent leur Corps d’origine mais demeurent au sein du secteur étatique. Certains hauts fonctionnaires y accèdent pour couronner une carrière dans la fonction publique, d’autres passent par ces entreprises et s’en servent comme antichambre vers le secteur privé, d’autres enfin y parviennent à la sortie d’un cabinet ministériel ; ainsi, M. Dupont-Fauville, directeur du cabinet de Michel Debré, Premier ministre, est nommé à la sortie de ce cabinet à la tête du Crédit national ; de même, Pierre Galichon passe du cabinet du général de Gaulle à la présidence d’Air France  ou, plus récemment, Claude-Pierre Brossolette, à la sortie du cabinet de Valéry Giscard d’Estaing, président de la République, est nommé à la direction du Crédit lyonnais.
Il n’existe malheureusement pas d’étude systématique du personnel dirigeant des entreprises publiques ; elle revêtirait pourtant une importance capitale car elle permettrait de rendre compte d’un des moyens par lesquels l’État contrôle un secteur essentiel de l’économie, de la même manière que ses hauts fonctionnaires exercent une forte influence sur le monde des affaires. Une première analyse d’un échantillon [149] limité d’entreprises publiques et para-publiques rend malgré tout possible la connaissance de certaines informations relatives au personnel qui les dirige . On a choisi des entreprises publiques qui occupent une position clé dans différents secteurs d’activité : RATP, EDF, EMC, Renault, FORMA, RFP, SNCF, CFP, Havas, SNIAS. On a retenu les PDG, les directeurs généraux et les membres des conseils d’administration, soit 103 personnes.
Ayant souvent des pères fonctionnaires, ces personnes ont surtout fait leurs études à sciences-po et à la faculté de droit ; 17 d’entre elles sont passées par l’ENA, ce qui représente une très forte proportion étant donné la création relativement récente de cette école. Sur 103 personnes, 77 sont issues de la fonction publique dont 44 d’un Grand Corps administratif ou technique ; de plus, 16 hauts fonctionnaires ont pantouflé (dont 8 membres des Grands Corps) dans des entreprises privées et viennent donc s’ajouter aux 17 PDG ou administrateurs de sociétés privées issus de ce seul secteur. On retrouve par conséquent la liaison déjà mise en lumière lors de l’étude des commissions d’industrialisation des Plans entre la haute fonction publique et le monde des affaires, celui-ci étant moins représenté que dans les commissions d’industrialisation.
Il faut surtout souligner à quel point ces grandes entreprises publiques se trouvent contrôlées par la haute fonction publique qui y accède souvent à travers le champ politique. 31 personnes sont en effet d’anciens membres de cabinets ministériels et 24 autres ont appartenu à des commissions ou des conseils créés par le pouvoir exécutif : ces entreprises publiques font quasiment partie de l’appareil d’État. De même que les très grandes entreprises du secteur privé, ces entreprises publiques de dimension nationale se trouvent par conséquent dirigées par un personnel très réduit, homogène et qui traverse simultanément [150] les champs politique, administratif et économique en occupant, chaque fois, les niveaux les plus élevés de responsabilité. Ces entreprises publiques apparaissent donc comme un lieu de contacts privilégiés entre ces trois champs ; comme elles occupent souvent une place stratégique pour l’ensemble du secteur concerné, on peut les considérer comme un instrument de liaison entre l’appareil d’État et le monde des affaires . Sous la Ve République, la fusion des pouvoirs atteint une forte intensité : elle se réalise surtout grâce à la mobilité des hauts fonctionnaires qui parcourent, tour à tour, les sommets de chacun des pouvoirs particuliers.

[151]

Les sommets de l’État.
Essai sur l’élite du pouvoir en France.
Chapitre VII
 Le système Giscard :
l’impossible fusion des pouvoirs
et le déclin de l’autonomie
de l’État

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L’élection de Valéry Giscard d’Estaing à la présidence de la République a eu pour conséquence immédiate la venue au pouvoir de dirigeants politiques différents dont beaucoup appartiennent au mouvement des républicains indépendants. « L’État UDR » se trouve démantelé et le nouveau pouvoir politico-administratif va désormais entretenir des relations d’une autre nature avec certaines catégories sociales de la société globale. Avant de tenter, de ce point de vue, de mettre en lumière la spécificité du giscardisme dans ses relations, par exemple, avec le monde des affaires, il convient de souligner les bouleversements qui se produisent au niveau de la composition du personnel politico-administratif qui s’empare du pouvoir.
Le nouveau président n’est plus retenu par les liens du compagnonnage dont l’influence était si grande durant le système gaulliste ; dans le même sens, la génération de la Résistance s’éloigne. Les barons du gaullisme qui conservaient leur pouvoir sous la présidence de Georges Pompidou sont désormais exclus des fonctions de responsabilité : P. Messmer, Roger Frey, M. Couve de Murville, M. Debré, L. Joxe, E. Michelet, A. Malraux, R. Capitant disparaissent subitement de la scène politique. Les républicains indépendants occupent désormais le pouvoir, traînant derrière eux, en alliés plus ou moins résignés, les « jeunes loups » de l’UDR qui souhaitent sauver les meubles et se savent encore indispensables, du fait qu’ils peuvent seuls assurer la fidélité des bataillons parlementaires de l’UDR, garants de la majorité présidentielle à l’Assemblée nationale.
[152]

LE SYSTÈME GISCARD

LE GISCARDISME
ET LA MUTATION DES RÉPUBLICAINS INDÉPENDANTS

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Pour examiner la spécificité du giscardisme, il est nécessaire de rechercher les origines de ce mouvement. Héritiers du Centre national des indépendants de la IVe République qui appartenait lui-même à la droite modérée, se situait dans le courant « orléaniste »  et avait pour figure de proue Antoine Pinay, les républicains indépendants naissent d’une scission au CNI, en 1962. Cette séparation se réalise à propos de positions contraires adoptées au sujet de la guerre d’Algérie, les républicains indépendants acceptant la politique gaulliste que refuse la grande majorité du CNI. Au lendemain des élections législatives de 1962, le groupe RI se constitue, en décembre, à l’Assemblée nationale. Alliés de l’UDR, les républicains indépendants se donnent pour but, autour de Valéry Giscard d’Estaing, de créer un mouvement de droite moderne qui, dégagé de ses liens avec l’extrême droite et l’OAS, pourra servir de structure d’accueil pour l’après-gaullisme.
La Fédération nationale des républicains indépendants devient une réalité en 1966, après le départ de Valéry Giscard d’Estaing du ministère des Finances : elle se donne explicitement pour tâche de regrouper tous les modérés. Pour l’heure, ces modérés, déjà présents aux RI, sont des notables bien implantés localement, et, de ce point de vue, ils diffèrent sensiblement des députés gaullistes, qui souvent ne disposent pas d’un prestige local aussi marqué. À cette époque, le bureau de la Fédération reflète cette composition du groupe parlementaire ; on y trouve en effet Raymond Mondon comme président délégué, lequel est fils de viticulteur et avocat de profession ; il a fait une longue carrière sous la IVe République, il est maire de Metz et conseiller général ; il correspond par conséquent au [153] parlementaire type du personnel politique traditionnel professionnalisé. Dans le même sens, on trouve encore à ce même bureau, en 1966 : Marcel Anthonioz, fils d’un entrepreneur de travaux publics, hôtelier de profession, n’ayant pas fait d’études supérieures, maire de Divonne-les-Bains, conseiller général depuis 1945, député en 1951, président du syndicat national de l’hôtellerie saisonnière ; R. Marcellin, avocat, député du Morbihan depuis 1945, secrétaire d’État sous la IVe République, conseiller général depuis 1953, président du Conseil général du Morbihan en 1964 et qui deviendra plus tard, en 1974, sénateur du Morbihan ; Robert Boscary-Monservin, avocat, exploitant agricole, maire, député de l’Aveyron depuis 1951 et qui sera sénateur en 1971 ; Jean Chamant, avocat, député de l’Yonne depuis 1946, secrétaire d’État sous la IVe République et qui sera, en 1973, président du Conseil régional de Bourgogne ; André Bettencourt, fils d’un avocat qui n’a lui-même pas fait d’études supérieures, conseiller général du canton de Lillebonne depuis 1946, maire, député de Seine maritime (1951), secrétaire d’État sous la IVe République et qui sera, en 1974, président du Conseil régional de Haute-Normandie ; Aimé Paquet, fils d’agriculteur, agriculteur lui-même, il n’a pas fait d’études supérieures ; il est conseiller général depuis 1945, maire en 1947, député de l’Isère dès 1951 ; seul Jean de Broglie, fils d’un propriétaire forestier, conseiller général dès 1951, est passé par le Conseil d’État.
Lorsque Valéry Giscard d’Estaing fonde la Fédération nationale des républicains indépendants, il s’entoure par conséquent essentiellement d’un personnel professionnalisé. Exerçant souvent la profession d’avocat, fils d’avocats eux-mêmes ou de propriétaires ruraux, les premiers giscardiens n’ont souvent pas fait d’études supérieures ; ils détiennent de nombreux mandats électifs locaux qu’ils cumulent toujours depuis les premiers jours de la IVe République durant laquelle ils ont parfois occupé des fonctions ministérielles ; plus tard, écartés du pouvoir, ces professionnels de la politique conservent pourtant ou acquièrent comme président d’un Conseil régional des fonctions [154] locales essentielles qui symbolisent leur pouvoir de grand notable solidement implanté. Ces personnes, qui dirigent à cette époque les républicains indépendants, n’appartiennent par conséquent pas au monde de la haute fonction publique qui, sous la Ve République, exerce un contrôle absolu sur le pouvoir exécutif. Dans une République de fonctionnaires, elles font figure de notables d’un autre temps. En 1966, aucun vice-président de RI n’est passé par l’ENA pour suivre une carrière de haut fonctionnaire ; dans le même sens, ce personnel dirigeant est totalement coupé du monde des affaires, des grandes entreprises concentrées du capitalisme modernisateur. Les républicains indépendants giscardiens semblent par conséquent à mille lieux des sources du pouvoir national, ils sont essentiellement de puissants notables locaux.
Après les élections législatives d’avril 1967, un nouveau bureau politique est installé à la tête des RI qui a subi de profondes mutations. Si R. Mondon demeure vice-président, tous les vice-présidents régionaux de l’ancien bureau rétrogradent au rang de simples membres du bureau ou disparaissent. À ce niveau, ils s’adjoignent Charles Hardy, fils d’industriel, passé par l’ENA, sous-préfet, membre du cabinet de Valéry Giscard d’Estaing, ministre des Finances et Xavier de la Fournière, agent de change lié aux milieux de l’industrie. Au niveau des simples membres du bureau, la haute fonction publique et l’industrie font donc leur entrée dans l’organe dirigeant des républicains indépendants. De plus, Michel Poniatowski et Paul Dijoud deviennent secrétaire général et secrétaire général adjoint ; tous deux préfigurent le nouveau personnel giscardien qui va peu à peu se mettre en place au RI. Ils sont eux aussi issus de l’ENA, entretiennent des relations avec les milieux de la grande industrie et sont parfois passés par les cabinets ministériels (Michel Poniatowski a été directeur de celui de Valéry Giscard d’Estaing aux Finances). Roger Chinaud enfin, fils de haut fonctionnaire, industriel, homme d’appareil, devient secrétaire politique de ce nouveau bureau très différent de l’ancien car il intègre maintenant un personnel identique à celui qui détient les [155] sommets de l’État UDR. Dès cette époque, les grands notables ruraux voient par conséquent leur influence fortement diminuer au profit de la haute fonction publique dont la collaboration est indispensable pour devenir, plus tard, un parti de gouvernement.
Après un effort d’organisation du mouvement qui se traduit par une meilleure structuration de l’appareil, au niveau local comme à celui du pays tout entier, après une campagne constante auprès de l’opinion publique qui préfigure la candidature aux élections présidentielles, après les élections législatives de 1968, un nouveau bureau RI est installé. Cette fois, tous les notables appartenant au personnel politique traditionnel disparaissent de cet organe de direction du mouvement des républicains indépendants. À leur place, les hauts fonctionnaires s’emparent de tous les postes de responsabilité. Si la fonction de vice-président qu’occupait jusqu’alors Raymond Mondon est supprimée, celle que détient Michel Poniatowski demeure. En plus de Paul Dijoud, entrent à cette occasion au bureau des RI, J.-P. Soisson, fils d’industriel, passé par l’ENA et de nombreux cabinets ministériels ; Michel d’Ornano, fils d’industriel, industriel lui-même et V. Chapot, ancien chef du cabinet de Valéry Giscard d’Estaing (1959) qui le redeviendra en 1969 avant d’être nommé, en 1970, trésorier-payeur général.
Cette fois, la fin des notables est définitive : un nouveau personnel politico-administratif se met en place pour conquérir l’État au détriment de celui qui l’occupe et dont il est lui-même par certains aspects très proche. Sur les 11 personnes qui composent ce bureau, on compte en effet 5 ENA, des anciens membres de cabinets ministériels, des industriels dont les pères étaient eux-mêmes soit hauts fonctionnaires, soit industriels. Pour passer du statut de minorité au sein de la majorité à celui de parti de gouvernement, les RI adaptent leur personnel dirigeant à ces futures fonctions. Du coup ils s’éloignent de la droite modérée traditionnelle, des notables solidement implantés, mais restés à l’écart de la modernisation des structures économiques, et qui n’ont aucune affinité avec les personnes [156] qui détiennent les sommets de l'appareil d’État. La droite technocratique met un terme au pouvoir des notables installés dans leurs fiefs locaux.
Le groupe parlementaire Indépendant connaît lui aussi un net accroissement de la catégorie haut fonctionnaire qui passe de 6 % en 1958 à 18 % en 1968, l’emportant de ce point de vue sur le groupe gaulliste ; désormais, c’est aux RI que les hauts fonctionnaires sont proportionnellement les plus nombreux. De même, en 1968, la proportion d’industriels s’accroît notablement et dépasse de peu, il est vrai, celle que l’on trouve à l’UDR . Au contraire, la proportion des propriétaires fonciers demeure plus forte au RI qu’à l’UDR (4,5 %) même si elle diminue considérablement, passant de 22 % en 1958 à 15 % en 1968. Les gros propriétaires fonciers sont remplacés peu à peu par des hauts fonctionnaires chez les RI mais ils demeurent une catégorie encore très significative de ce personnel politique alors qu’ils ne sont guère présents à l’UDR dont la dimension populaire est nettement plus marquée ; on trouve par exemple à l’UDR une faible proportion d’ouvriers et de petits employés , lesquels sont totalement absents chez les RI.
De plus, les députés RI sont issus pour la plupart et souvent depuis déjà deux générations, des milieux les plus favorisés de la société alors que les députés UDR ont souvent une origine sociale plus modeste . Dans le même sens, les députés giscardiens ont plus souvent une ascendance noble que ceux de l’UDR (11 nobles sur 58 députés chez les RI, 14 sur 291 à l’UDR) . Du point de vue idéologique, les députés RI se réclament volontiers de la droite à laquelle ils acceptent de s’identifier alors que leurs collègues de l’UDR rechignent devant une telle identification ; [157] d'ailleurs, les députés RI ont parfois commencé leur itinéraire politique aux Ligues entre les deux guerres et ont participé deux fois moins que l'UDR à la Résistance . Enfin, à la différence des députés UDR qui doivent souvent leur élection à l’étiquette gaulliste et ne bénéficient pas, pour certains d’entre eux, d’une forte implantation locale, les députés RI ont presque toujours commencé leur carrière à l’échelon local grâce à leur prestige de notable avant d’accéder au Parlement.
Ces différences se perpétuent aux élections législatives de 1973 : on trouve 6 % d’ouvriers et de petits employés à l’UDR, catégories qui sont pratiquement absentes chez les RI ; l’UDR est aussi nettement mieux représentée chez les salariés, 46 % de ses députés étant salariés (29 % seulement chez les RI) . Au contraire, chez les républicains indépendants, on peut souligner la présence de 20 % de patrons de l’industrie et du commerce et celle de 16 % d’exploitants agricoles qui sont presque toujours de gros propriétaires fonciers. Aux dernières élections législatives, la droite modérée demeure donc profondément distincte d’un gaullisme qui tente de représenter, conformément à son idéologie, l’ensemble des classes sociales de la société française. Aux élections présidentielles de 1974, cette différence apparaît très nettement : « à la partie la plus conservatrice de l’ancienne majorité s’amalgame la presque totalité des électeurs "centristes" de mars 1973  ». Aux législatives comme à l’élection présidentielle, l’électorat giscardien se démarque ainsi de l’électorat gaulliste.
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LE SYSTÈME GISCARD

Mais l’évolution du groupe parlementaire RI est toutefois moins importante que celle du bureau de la FNRI : ce dernier ne compte plus de ces notables locaux ou de ces agriculteurs que l’on trouve encore en grand nombre dans le groupe parlementaire et qui, dans l’électorat lui-même, soutiennent délibérément le giscardisme ; au contraire, si les hauts fonctionnaires progressent lentement dans le groupe parlementaire, ils l’emportent de loin au bureau politique. Celui-ci enfin est nettement plus jeune que le groupe parlementaire. La différence traditionnelle entre le Parlement et les dirigeants politiques qui caractérise, comme on l’a vu, la Ve République tout entière, se vérifie à nouveau, quoique de façon atténuée, chez les RI. Davantage encore que le groupe parlementaire RI, le bureau de ce parti se trouve maintenant composé de hauts fonctionnaires et d’industriels tournés vers le développement économique.
Ces différences s’accroissent encore si l’on considère maintenant le personnel ministériel giscardien. De ce point de vue, il est intéressant de comparer le personnel RI nommé durant les présidences du général de Gaulle et de Georges Pompidou à celui qui entre en fonction sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing. On peut observer un parallèle avec l’évolution que connaît le bureau politique des RI, et qui vient d’être retracé. En effet, au bureau politique comme au niveau du personnel ministériel mais de manière plus, accentuée encore, les notables RI implantés localement et nommés par le général de Gaulle ou Georges Pompidou vont être rapidement évincés du pouvoir par Valéry Giscard d’Estaing qui préfère nommer dans son gouvernement des ministres RI anciens hauts fonctionnaires.
Sous De Gaulle et Georges Pompidou, les ministres RI étaient M. Anthonioz, A. Bettencourt, C. Bonnet, J. Chamant, R. Mondon, J.-L. Tinaud, V. Giscard d’Estaing, J. de Broglie, M. Poniatowski, A. Paquet, R. Marcellin, et P. Dijoud. Tous ont été membres du bureau politique RI dès 1966. Comme on l’a déjà observé, R. Mondon, M. Anthionoz, A. Bettencourt, J. de Broglie, J. Chamant, R. Marcellin sont tous des notables traditionnels qui [159] cumulent un grand nombre de mandats électifs et exercent presque tous des professions caractéristiques du personnel politique professionnalisé. À l’exception de V. Giscard d’Estaing, les autres, M. Poniatowski et P. Dijoud, sont entrés au bureau des RI en 1967 quand la plupart des notables viennent d’y perdre leur pouvoir. Or, ces derniers sont les seuls à demeurer ministres sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing : les ministres hauts fonctionnaires demeurent par conséquent au pouvoir d’une présidence à l’autre, tandis que les ministres notables locaux quittent la scène politique ou poursuivent, loin du pouvoir exécutif, une carrière de sénateur ou de président de Conseil général .
Pour confirmer encore cette transformation du personnel dirigeant RI, on peut analyser la liste des ministres RI nommés sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, en plus des trois qui figuraient déjà dans les gouvernements précédents. Outre M. Poniatowski, P. Dijoud et C. Bonnet, on trouve M. Cavaillé, B. Destremeau, H. Dorlhac, G. Ducray, J.-P. Fourcade, M. d’Ornano, J.-P. Soisson, P.-C. Taittinger. Une partie de ce personnel se compose de hauts fonctionnaires souvent sortis de l’ENA (J.-P. Fourcade, J.-P. Soisson, B. Destremeau) venant renforcer le groupe des ministres hauts fonctionnaires qui subsistent des gouvernements précédents. Jean-Pierre Fourcade est passé par l’ENA, il en est sorti inspecteur des Finances, il est nommé au cabinet de Valéry Giscard d’Estaing (1959-1961), devient directeur général du Commerce et des Prix, pantoufle comme PDG de la Société d’épargne immobilière et administrateur de la Banque transatlantique avant d’être nommé ministre sans avoir jamais été député ; son implantation locale ne date que de 1971, date à laquelle il devient maire de Saint-Cloud. De même, J.-P. Soisson passe par [160] l’ENA, en sort à la Cour des comptes, a un père industriel, participe à de nombreux cabinets ministériels sous la Ve République, devient député en 1968. B. Destremeau est fils de général et diplomate de carrière ; il n’est député que depuis 1967 et n’a pas d’implantation locale. Ces hauts fonctionnaires n’ont donc pas une carrière de notable traditionnel et se distinguent fondamentalement du personnel politique professionnalisé.
En plus des hauts fonctionnaires souvent liés au monde de la grande industrie, d’autres personnes appartenant elles-mêmes au monde des affaires entrent dans le gouvernement Chirac. Parmi elles, Michel d’Ornano, industriel, fils d’industriel qui contribue à l’animation économique de sa région et est président de la CODER-Normandie ou P.-C. Taittinger, industriel, fils d’industriel, PDG des hôtels Lutétia et Concorde, administrateur des champagnes Taittinger, de la Banque de l’Union occidentale et de Ripolin. Parvenus au pouvoir, les RI se sont radicalement transformés pour s’adapter à leur fonction de gouvernement : dans ce but, ils ont réalisé une osmose hauts fonctionnaires-monde des affaires qui n’a jamais atteint, semble-t-il, une telle intensité et qui apparaît comme la conséquence de la politique générale de Valéry Giscard d’Estaing, essentiellement tournée vers les problèmes de l’économie et qui tend à délaisser ceux qui afférent à la politique traditionnelle.
Cette orientation se révèle encore davantage si l’on analyse maintenant l’origine socio-professionnelle des ministres qui n’appartiennent ni à l’UDR, ni au CDS, ni au parti radical, c’est-à-dire les ministres dépourvus d’affiliation partisane explicite mais se rattachant au giscardisme moderniste, technocratique et libéral. Ces ministres sont presque tous issus de la haute fonction publique et ils ont très souvent participé à la gestion des affaires économiques. Parmi eux, on trouve Raymond Barre, agrégé de droit, directeur du cabinet Jeanneney au ministère de l’Industrie et du Commerce, haut fonctionnaire des Communautés européennes et membre du Conseil général de la Banque de France. Il n’a jamais détenu de mandat électif, pas plus que [161] Lionel Stoleru, autre expert des questions économiques, polytechnicien, Fils d’industriel qui a travaillé au commissariat général au Plan avant d’entrer à la direction du Crédit lyonnais puis de faire partie du cabinet de Valéry Giscard d’Estaing, au ministère des Finances. L’un et l’autre font figure de grands technocrates qui n’ont jamais été confrontés aux problèmes politiques ; ils se situent aux antipodes du personnel parlementaire ou ministériel type des IIIe et IVe Républiques, leur présence mettant au jour les traits distinctifs d’un nouveau personnel politique qui souhaite organiser scientifiquement le fonctionnement de la société. Dans la République des fonctionnaires gaulliste, celui-ci contribue à accentuer la dimension saint-simonnienne du régime : à la République des fonctionnaires semble succéder une République d’experts en affaires économiques, certains ministres venant directement de l’industrie, d’autres venant de la haute fonction publique, et y ayant pantouflé avant d’accéder à leur nouvelle fonction, d’autres enfin étant demeurés au sein de la fonction publique mais s’étant spécialisés dans la connaissance des mécanismes économiques.
Dans le même sens, on peut encore mentionner Jean-François Poncet, fils d’ambassadeur de France, ancien élève de l’ENA et de Harvard qui pantoufle dans le privé où il est PDG des établissements Carnaud et Forges de Basse-Indre (lequel fait partie du groupe De Wendel) et n’a, comme beaucoup de ses collègues, jamais été élu député avant de devenir ministre, ou encore André Postel-Vinay, inspecteur des Finances passé par le secteur bancaire. De ce point de vue, on doit souligner la représentation assez forte des ministres qui, à un moment ou à un autre, ont transité par le secteur bancaire privé ou public : outre J.-P. Fourcade et André Postel-Vinay, on peut citer également Lionel Stoleru et Raymond Barre lui-même. Il paraît donc indéniable que le personnel giscardien inclut un nombre plus élevé de ministres ayant exercé des responsabilités dans les secteurs bancaire et industriel que le personnel politique proprement gaulliste. Ce personnel bénéficie aussi du concours de hauts fonctionnaires parvenus au sommet [162] de la hiérarchie administrative, exerçant souvent des fonctions d’autorité et qui, de même que leurs collègues, n’ont jamais été élus députés avant de devenir ministre .
Ces ministres sans affiliation partisane avouée partagent avec ceux qui appartiennent aux RI une même ambition : gérer de façon technocratique et scientifique leur ministère. Ni les uns ni les autres ne sont des notables et la plupart d’entre eux n’ont jamais été élus député ; d’où une rupture encore plus grande entre le Parlement et le pouvoir exécutif. De ce point de vue, le personnel politique giscardien se rapproche plus de celui nommé sous la présidence de De Gaulle que de celui qui fait fonctionner le système Pompidou. En effet, comme on l’a déjà noté, les ministres hauts fonctionnaires du général de Gaulle — comme W. Baumgartner, L. Joxe, L. Paye, P. Guillaumat, B. Chenot ou P. Chatenet — n’étaient pas députés avant de devenir ministres et à part L. Joxe, ils n’ont pas eu accès à la fonction parlementaire après avoir quitté leur tâche ministérielle. De même, J.-P. Fourcade, J. Sauvagnargues, S. Veil, M. Bigeard, L. Stoleru, J.-F. Poncet, R. Barre, R. Haby, A. Saunier-Séité sont tous des hauts fonctionnaires non députés. Au contraire, pendant le système Pompidou, O. Stirn, J.-P. Lecat, A. Peyrefitte, J. Chirac, J. Charbonnel, etc., sont tous des hauts fonctionnaires élus députés avant de devenir ministres : le rapprochement avec la société civile esquissé par G. Pompidou impliquait un enracinement des hauts fonctionnaires ministres et la légitimation de leur pouvoir par le suffrage universel. À l’encontre du pompidolisme, l’appareil politico-administratif marque davantage ses distances vis-à-vis du Parlement sous les présidences de De Gaulle et de Valéry Giscard d’Estaing.
Durant la présidence de ce dernier, le cursus traditionnel qui, de la IIIe République à la IVe, menait du mandat local au mandat parlementaire puis à la fonction ministérielle perd encore son importance. Désormais, 45,94 % des [163] ministres du gouvernement Chirac accèdent directement à la fonction ministérielle par l’intermédiaire d’un cabinet ministériel, 16,20 % passant de la fonction parlementaire au gouvernement ; au contraire, de janvier 1959 à juin 1974, c’est-à-dire sous les présidences du général de Gaulle et de Georges Pompidou, ces proportions étaient respectivement de 36,1 % et de 26 % . Les ministres giscardiens désertent donc souvent le Parlement : ce sont principalement des hauts fonctionnaires qui ont fréquenté les cabinets ministériels et participé assez souvent, le temps d’un pantouflage plus ou moins long, aux activités des secteurs industriel et bancaire .

LES CABINETS DE VALÉRY GISCARD D'ESTAING
ET DE JACQUES CHIRAC

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Si les anciens énarques sont nombreux dans le gouvernement Chirac, ils le sont proportionnellement encore davantage dans le cabinet de Valéry Giscard d’Estaing : sur 18 personnes, 10 sont en effet des anciens de l’ENA. Cette proportion est la plus forte de tous les cabinets des présidents de la République ou des Premiers ministres sous la Ve République . À la différence des ministres du gouvernement Chirac qui, s’ils sont hauts fonctionnaires, ont souvent pantouflé brièvement dans le secteur économique avant de revenir dans l’appareil d’État ou qui appartiennent eux-mêmes au secteur industriel en ayant [164] 
LE SYSTÈME GISCARD

parfois des pères industriels, les membres du cabinet Valéry Giscard d’Estaing sont des hauts fonctionnaires qui ne sont pas passés par le secteur privé, préférant préserver leur spécificité fonctionnelle .
À l’encontre du gouvernement Chirac, les membres du cabinet du président se tiennent donc à l’écart du secteur privé ; ils s’en distinguent aussi en excluant tout membre du personnel politique traditionnel, lequel se trouve encore représenté au niveau du gouvernement par des ministres comme Jean Lecanuet. À l’opposé du gouvernement dont la composition est aussi le résultat de compromis politiques entre les groupes de la majorité et la nécessaire adaptation aux impératifs du suffrage universel, celle du cabinet du président révèle avant tout la volonté présidentielle de se doter d’un instrument d’action propre : d’où l’exclusion des hommes liés à l’industrie et de ceux qui appartiennent au monde de la politique traditionnelle. De ce point de vue, le giscardisme se rapproche à nouveau de la pratique gaulliste en s’entourant surtout de hauts fonctionnaires dont la compétence favorise la réalisation de la politique présidentielle.
À la différence, enfin, du cabinet du président, celui de son ancien Premier ministre inclut des conseillers politiques qui se préoccupent davantage de la stratégie électorale. Ainsi Pierre Juillet et Marie-France Garaud ont pour tâche de préserver l’acquis électoral et de conserver l’appui de la France des provinces, de transmettre les demandes des députés UDR de base qui ne peuvent se faire entendre à la présidence de la République.
Ces deux conseillers politiques remplissaient déjà cette tâche lorsqu’ils faisaient tous deux partie du cabinet de Georges Pompidou à la présidence de la République : proches des députés UDR de base et de certains jeunes [165] loups de l’époque comme Jacques Chirac, ils s’en prenaient au libéralisme des technocrates de Matignon en attaquant la politique menée par Jacques Chaban-Delmas, au nom de la France profonde et de sa sensibilité foncièrement conservatrice. Ils représentent maintenant les intérêts de la classe politique qui, au sein de la majorité, se manifeste par son refus bruyant de la loi sur les plus-values ou son opposition à la permissivité des mœurs. Mais, en 1976, Pierre Juillet et Marie-France Garaud appartiennent au cabinet de leur ami de longue date, Jacques Chirac, qui exerce alors la fonction de Premier ministre ; ils ne sont plus à l’Élysée comme au temps de Georges Pompidou, là où se trouve le pouvoir réel. De plus, au sein du gouvernement Chirac, ils rencontrent l’opposition des ministres RI qui appartiennent à la haute fonction publique ou au monde de l’industrie et sont loin de partager les préoccupations de la France des provinces qui s’exprime à travers les députés UDR de base. Cette fois, le libéralisme à la Chaban, l’aide apportée à la concentration des grandes entreprises, la mise en place d’une sévère politique de libre concurrence qui défavorise les petites entreprises ne peuvent plus être aussi facilement freinés depuis Matignon, alors qu’ils sont décidés à l’Élysée et soutenus par les ministres RI ou proches de la majorité présidentielle et qui sont membres du gouvernement Chirac.
Ainsi les technocrates issus pour la plupart de l’ENA et des Grands Corps se ressemblent, ont le même langage, une culture identique mais ils se rallient à des politiques économiques et défendent des intérêts politiques divergents en faveur de catégories sociales elles-mêmes antagonistes. La haute fonction publique a bien envahi les sommets de l’appareil d’État et mis définitivement à l’écart le personnel politique professionnalisé : elle n’en adopte pas pour autant des comportements politiques identiques. En ce qui les concerne, les hauts fonctionnaires républicains indépendants sont souvent devenus ministres sans avoir été députés et après être passés par des cabinets ministériels ; ils sont peu sensibles aux demandes de la France des profondeurs [166] avec laquelle ils ont eu peu de contacts directs. Au contraire, les hauts fonctionnaires pompidoliens devenus ministres après avoir été députés se montrent davantage conscients des préoccupations de la France des provinces ; ils sont proches des députés de base et s’identifient au radicalisme classique, partageant les craintes des classes moyennes et de la petite bourgeoisie provinciale devant la rapide modernisation économique qui favorise les grandes sociétés.
Le giscardisme coexiste donc au sein de l’appareil d’État avec le pompidolisme : servis l’un comme l’autre par des hauts fonctionnaires, ils défendent les intérêts de catégories sociales opposées entre elles, même si elles demeurent pour l’instant alliées les unes aux autres. Il suffit pourtant d’évoquer rapidement la politique économique mise en place par le giscardisme pour prendre la mesure de ce qui les sépare : la loi sur les plus-values, qui n’atteint pas les grandes sociétés, mais heurte de plein fouet les classes moyennes en est un exemple parmi d’autres.

LE « VIVIER » GISCARDIEN :
LES CLUBS PERSPECTIVES ET RÉALITÉ

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Pour poursuivre sa politique économique, le giscardisme a besoin d’un personnel politique qui partage sa vision des choses et la propage avec assez de conviction pour réussir à convaincre les électeurs et modifier la composition actuelle de la majorité au Parlement en faisant élire, aux prochaines élections législatives de 1978, un grand nombre de députés giscardiens. Fondés en 1965 par Valéry Giscard d’Estaing, les clubs Perspectives et Réalité constituent aujourd’hui un ensemble de 218 clubs qui, à travers toute la France, rassembleraient 40 000 personnes. Ce mouvement s’est organisé en dehors des républicains indépendants, aucun député de ce mouvement n’appartenant par exemple au comité directeur élu le 7 février 1976. Ces clubs ont pour mission de réunir des personnes qui, le plus souvent, n’ont [167] pas d’affiliation partisane afin de les rassembler dans le cadre de la nouvelle majorité présidentielle. Ils ont déjà joué un rôle important durant les élections présidentielles de 1974 en favorisant localement la candidature de Valéry Giscard d’Estaing.
Ils servent de lieux de rencontre soigneusement préparés pour tâcher d’influencer non pas les notables traditionnels ou, encore moins, la population ouvrière mais, plutôt, les cadres supérieurs, les industriels, les fonctionnaires ou les membres des professions libérales. Le soutien de ces catégories socio-professionnelles est indispensable pour renforcer la mutation qu’ont déjà subie les républicains indépendants. Les clubs Perspectives et Réalité ont l’ambition d’attirer ces catégories qui se montrent, elles aussi, favorables à la transformation économique de la France et souhaitent aussi, souvent, prendre leur distance vis-à-vis du gaullisme métaphysique, irrationnel et parfois populiste auquel elles ne peuvent s’identifier. Éprises de rationalité, ces catégories socio-professionnelles peuvent accepter la formule politique du giscardisme, le culte de la compétence non partisane.
Cette formule politique constitue l’essentiel de l’idéologie giscardienne ; elle s’est déjà révélée efficace durant le débat télévisé qui a opposé, durant la campagne présidentielle de 1974, Valéry Giscard d’Estaing à François Mitterrand, le premier souhaitant apparaître comme l’incarnation de la compétence scientifique qui pourrait mettre seule un terme aux emportements purement idéologiques d’une gauche foncièrement partisane et remplacer avantageusement un gaullisme parfois métaphysicien. Pour Valéry Giscard d’Estaing, par conséquent, le « progrès » rend possible le « développement » et donc la « croissance » de l’économie qui bénéficie à toutes les catégories sociales françaises .
Cette formule politique imprègne toutes les publications des clubs. Ainsi, leur mensuel Perspectives et Réalité [168] consacre la plupart de ses analyses à la nouvelle croissance économique qui assure le progrès, aux moyens rationnels de lutter contre l’inflation ou à ceux qui favorisent le développement du commerce extérieur. Ce n’est pas un hasard si Jean-Pierre Fourcade, qui symbolise à lui seul le giscardisme efficace des énarques dynamiques, qui passent de l’appareil d’État au monde des affaires pour revenir exercer au gouvernement des talents et des conceptions qui s’appliquent indifféremment à l’un ou à l’autre secteur, a été élu président des clubs Perspectives et Réalité. Détenteur du savoir économique, Jean-Pierre Fourcade propose, dans chaque numéro du mensuel de ces clubs, des réflexions sur la rationalité appliquée à l’économie. Dans ses éditoriaux, comme dans la plupart des articles publiés par ce journal, on ne trouve presque jamais de texte à contenu explicitement politique : les inspecteurs des Finances qui rédigent un grand nombre d’articles, analysent plutôt doctoralement les problèmes posés par le développement, ou la croissance obtenue à l’aide de divers mécanismes de régulation économique, dont ils auraient seuls la maîtrise.
Dans cette perspective, exposée sans relâche et à longueur de page par de multiples experts en science économique, l’expansion neutralise les conflits sociaux et préserve, par conséquent, la liberté de tous. Les conflits perdent leur caractère structurel, de moins en moins inéluctable. Dans ces conditions, on comprend que les cours d’économie professés par Jean Fourastié « enchantaient » Michel Poniatowski  car ils sont eux aussi construits selon cette problématique de l’industrialisation pacificatrice. La bourgeoisie « intelligente » entend désormais proclamer sa foi en l’avenir : selon elle, la science et la technique permettent maintenant d’organiser rationnellement la société et d’accélérer sa croissance harmonieuse.
Un vocabulaire optimiste se met en place, qui ignore les conflits structurels, se réclame de la neutralité scientifique [169] et fait enfin figure de dernière expression du courant moderniste de la fin des idéologies dont on connaît les rayages en sciences sociales . L’évolutionnisme économique lié, selon le discours giscardien, à la maîtrise satisfaisante des techniques de gestion mène à une vision optimiste de la modernisation de la société française qui se réalisera sans conflit majeur, dans le consensus . L’économie remplace la politique et la science fait disparaître les vaines idéologies. D’où l’entichement des clubs Perspectives et Réalité pour la science économique à laquelle ils consacrent la plupart de leurs séances de travail.
Dans la mesure où l’on ignore l’origine socio-professionnelle des membres de ces clubs, on en est réduit à se pencher sur la composition de leur actuel comité directeur. Mais il n’a malheureusement pas été possible non plus de connaître la biographie de chacun de ces membres, certains d’entre eux n’étant recensés par aucun annuaire ; et nous n’avons pu recueillir de données que pour 26 personnes seulement, ce qui nous conduit peut-être à une image déformée de ce comité directeur, les autres personnes étant probablement des cadres ou employés dont les biographies ne sont pas retenues par les annuaires et, en particulier, par le Who’s who. Si l’on examine les 26 personnes pour lesquelles on dispose d’informations, on voit que 10 d’entre elles sont des patrons ou dés PDG de l’industrie et du commerce, et que 2 appartiennent à l’appareil du CNPF ; l’autre groupe comprend principalement des hauts fonctionnaires des Grands Corps (2 inspecteurs des Finances), de l’administration centrale (4 personnes) et de l’enseignement supérieur (3 personnes). À côté de ces deux groupes figurent aussi des médecins, des [170] avocats, des cadres supérieurs dont le nombre serait sans aucun doute bien plus fort si l’on pouvait connaître la biographie des 21 personnes manquantes. Il s’agit là des catégories socio-professionnelles dont est issu traditionnellement le personnel politique.
Ce qu’il faut retenir, c’est que le giscardisme recrute délibérément son nouveau personnel politique dans des « viviers » (c’est ainsi que se nomment eux-mêmes les clubs Perspectives et Réalité) où entrent, d’une part, des industriels et des hauts fonctionnaires et, d’autre part, des cadres et des membres des professions libérales. Les industriels membres du comité directeur proviennent d’ailleurs souvent de secteurs de pointe comme la chimie, l’électricité, le gaz, la métallurgie, les moyens de communication de masse ou les assurances, les cadres venant à la fois de grandes entreprises et de PME. On peut donc souligner la présence, au comité directeur de ces clubs, de représentants du grand patronat favorable à la politique libérale qui accélèrent les concentrations poursuivies par les giscardiens.
Il faut relever par ailleurs que, des 26 personnes recensées, un certain nombre détiennent des attributs politiques : 2 sont ministres ou secrétaires d’État, 4 directeurs d’un cabinet ministériel, 6 conseillers techniques, 1 conseiller économique, 3 sont maires d’une grande ville et 2 ont des responsabilités au sein des RI. On retrouve par conséquent ici un ensemble particulier et qui semble caractériser le giscardisme, celui de représentants des sommets de l’appareil politico-administratif et des milieux industriels.
L’emprise du personnel politico-administratif dominant sur les clubs est encore plus frappante si l’on considère leur direction et leur fonctionnement. À leur tête, on trouve en effet deux énarques qui sont tous deux passés par le cabinet de Valéry Giscard d’Estaing au ministère des Finances. De plus, le prédécesseur de l’actuel secrétaire général des clubs provenait lui aussi de l’ENA et avait également transité par le cabinet de Valéry Giscard d’Estaing aux Finances. Comme on a pu le souligner à de nombreuses reprises, les cabinets successifs de Valéry Giscard d’Estaing font figure [171] de lieu privilégié où s’effectue le passage vers des fonctions de direction occupées par le personnel politique giscardien .
Le contrôle exercé par ce nouveau personnel dirigeant se révèle enfin dans le fonctionnement de ces clubs : ceux-ci reçoivent en effet en permanence la visite de hauts fonctionnaires qui sont presque toujours membres des cabinets des ministres RI ou de ceux qui sont proches du giscardisme et n’appartiennent pas à l’UDR et qui viennent leur apporter la bonne parole, c’est-à-dire leur exposer les vertus de la science économique, qui permet de déterminer une croissance harmonieuse tout en préservant le libéralisme. De ce point de vue, la lecture de la « vie des clubs » publiée chaque mois par le mensuel Perspectives et Réalité est édifiante : on y annonce en permanence la venue des membres des cabinets, le thème de leur intervention, etc. Ce sont tout particulièrement les membres du cabinet de Jean-Pierre Fourcade, alors ministre des Finances, qui animent les réunions des clubs et se déplacent parfois en bataillon, en tant qu’experts de la science économique : ainsi, au séminaire d’économie des clubs qui s’est réuni en novembre 1975, outre des directeurs de différents ministères, 6 membres du cabinet de Jean-Pierre Fourcade participent aux séances de travail du « vivier ». Ces personnes qui appartiennent au cabinet de Jean-Pierre Fourcade, président des clubs, se déplacent sans cesse en province, de même que celles qui sont membres du cabinet de Michel Poniatowski : elles animent des réunions des clubs auxquelles les sous-préfets en place ne dédaignent pas de se rendre. En plus des membres de certains cabinets ministériels qui se dépensent sans compter pour former le nouveau personnel parlementaire giscardien, on doit noter que les ministres eux-mêmes trouvent le temps d’aller souvent en province pour favoriser l’organisation de ces clubs. Jean-Pierre Fourcade participe chaque mois, à une ou deux reprises, à la séance de travail d’un club de [172] province : il en est le principal animateur et apporte directement la parole présidentielle. D’autres ministres proches du giscardisme comme Norbert Segard, Simone Veil ou Hélène Dorlhac (qui appartient au comité directeur des clubs) n’hésitent pas non plus à se déplacer en province pour aider à la naissance de ce nouveau personnel politique, rompu au maniement des théories économiques et confiant dans les vertus de techniques qu’ils estiment neutres, apolitiques et efficaces.

LE PARI GISCARDIEN

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Ne s’appuyant sur aucun parti politique organisé et fortement structuré analogue à l’UDR ou aux grands partis de masse de la gauche française, le giscardisme s’est d’abord proposé de transformer profondément le mouvement des indépendants qui lui a servi de structure d’accueil. Rapidement, les giscardiens, dont l’ambition est de devenir majoritaires au sein de la majorité et d’abandonner leur rôle d’éternel second derrière le parti gaulliste, ont choisi de remplacer les notables indépendants de la droite modérée, solidement implantée localement, mais qui demeurent presque en marge de la France industrialisée et méritocratique, par des hauts fonctionnaires et des industriels favorables à la modernisation et à la concentration de l’appareil de production, celle-ci se réalisant inévitablement au détriment de la France des profondeurs, de celle des notables ou des PME.
Ayant conquis la majorité présidentielle sans l’appui d’un parti spécifiquement giscardien solidement organisé et actif au niveau local, les républicains indépendants ne sont pas relayés par un mouvement politique cohérent et demeurent très minoritaires au Parlement. C’est la raison pour laquelle les clubs Perspectives et Réalité ont reçu la mission de susciter à brève échéance l’apparition d’un personnel politique giscardien qui pourra se présenter sous la bannière du président aux prochaines élections législatives, de 1978. À l’image du personnel ministériel nommé [173] par le président de la République, ce nouveau personnel semble se recruter surtout dans la haute fonction publique et le monde des affaires.
Du coup, le système Giscard paraît s’éloigner du modèle gaulliste. Pendant que celui-ci s’appliquait, les hauts fonctionnaires préservaient leur spécificité fonctionnelle pour renforcer l’autonomie d’une « République des fonctionnaires » qui, selon la formule politique gaulliste, se montrait soucieuse d’affirmer son « indépendance » tant vis-à-vis de l’étranger qu’envers les diverses catégories socio-économiques. Dans le contexte du gaullisme, l’État utilisait son appareil bureaucratique pour étendre son emprise sur la société civile : non seulement le monde du capital ne parvenait pas à investir la haute administration pour tenter d’amener l’État à défendre ses intérêts socio-économiques  mais, de plus, les hauts fonctionnaires semblaient se garder de toute participation à la vie du monde des affaires. Ils demeuraient au sein de l’appareil d’État, passant des Grands Corps aux cabinets ministériels et, pour certains d’entre eux, à la fonction de ministre, apportant leur concours à une planification non dénuée d’influence. La prétention à l’indépendance de l’État gaulliste se fondait précisément sur cette spécificité fonctionnelle des hauts fonctionnaires qui lui permettait de réaliser sa propre politique. Si les hauts fonctionnaires pantouflaient, ils le faisaient à la sortie de l’appareil d’État, ne portant pas atteinte, de cette manière, à son autonomie en terme de personnel.
Dans le système Giscard, au contraire, les hauts fonctionnaires qui occupent les sommets de l’appareil d’État paraissent souvent liés au monde industriel ; de plus, ils ont quelquefois pantouflé dans le secteur économique avant de revenir occuper, par exemple, des fonctions ministérielles dans un gouvernement où ils ont parfois pour collègues des ministres qui sont eux-mêmes industriels. La « République des fonctionnaires » semble avoir vécu : elle se trouve remplacée par un ensemble dans lequel les hauts fonctionnaires [174] paraissent les alliés des industriels. Dans ce sens, on assiste à une nouvelle fusion des pouvoirs politique, administratif et économique qui ne s’était plus produite, en France, depuis la naissance de la IIIe République, période durant laquelle ces types de pouvoir s’étaient profondément dissociés. À la fusion de la haute administration et du pouvoir exécutif qui s’est réalisée pendant la République des fonctionnaires, c’est-à-dire pendant la période gaulliste de la Ve République, s’est surajoutée une fusion avec le monde des affaires.
Cette fusion renouvelée s’est traduite, comme on l’a déjà démontré, par une politique économique libérale, favorable aux grandes entreprises concentrées ; elle implique aussi logiquement un quasi-abandon de la planification dont on a précédemment examiné les implications. Elle a conduit également à un arrêt brutal de la politique économique « nationaliste » du gaullisme et à un rapprochement avec les grandes entreprises et, en particulier, avec les sociétés américaines. Comme le déclare explicitement Michel d’Ornano, ministre de l’Industrie, il est nécessaire de « nous associer à un partenaire étranger puissant afin de pouvoir aborder le marché dans de meilleures conditions ». Cette nouvelle politique économique conçue par le giscardisme s’est déjà concrétisée à de nombreuses occasions. On peut mentionner rapidement le déclin d’une politique nationale de l’informatique et le changement de politique nucléaire. Dans le premier cas, on sait que la formation de la Cil avait conduit à la construction d’une informatique nationale grâce à une association, dans le cadre du « plan calcul », de l’État, de la CGE et de Thomson ; la formation d’Unidata en 1973 permettait de conserver cette orientation grâce à une alliance avec des partenaires étrangers comme Siemens et Philips qui devait pourtant susciter l’hostilité des groupes français participant au « plan calcul ». En 1975-1976, ces accords sont rompus et on assiste à la fusion CII-Honeywell-Bull qui devient définitive le 1er juillet 1976.
La nouvelle fusion des pouvoirs qui se réalise dans le système Giscard se marque par conséquent par l’abandon d’une informatique nationale, les Français paraissant [175] devoir être très minoritaires au sein du comité chargé de définir la politique de CII-Honeywell-Bull. Dans le même sens, on peut évoquer brièvement l’abandon d’une filière française du nucléaire. En 1973, cette politique nucléaire nationale avait été confortée par les commandes que l’EDF passait à la CGE ; en 1974, des commandes sont également adressées à Framatome qui appartient au groupe Empain-Westinghouse lequel dispose aussi de Jeumont-Schneider et de Creusot-Loire. Puis, en 1975-1976, on renonce à la politique de diversification, Framatome l’emportant définitivement.
Ces divers exemples pris parmi d’autres confirment l’abandon de la prétention « nationaliste » du gaullisme ; ce que nous souhaitons ici en retenir, c’est que cette évolution peut se lire dans la modification du personnel politico-administratif qui occupe désormais les sommets de l’appareil d’État. Cette transformation se révèle donc, comme nous le pensions au début de ce travail, comme une variable significative devant être analysée en tant que telle et non rejetée avec dédain sous prétexte qu’elle serait construite à partir d’une vision atomistique de la société qui privilégie l’étude des acteurs.
Si d’aventure le giscardisme parvenait à conquérir, à l’aide en particulier des clubs Perspectives et Réalité, la majorité aux élections législatives de 1978, il accentuerait la mutation des RI et rétablirait, pour la première fois depuis longtemps, une certaine homogénéité socio-professionnelle et culturelle entre la majorité parlementaire et son expression gouvernementale. Ainsi s’effacerait peu à peu la distance qui éloignait sous la Ve République le personnel parlementaire du personnel ministériel : on retrouverait alors une situation identique à celle qui prévalait sous la IIIe et sous la IVe République dans la mesure où le personnel ministériel serait identique, à quelques nuances près, à celui qui exerce la fonction législative.
Mais, à la différence de la IIIe et de la IVe République, le personnel politique traditionnel et professionnalisé qui, dans ces régimes de forte dissociation des pouvoirs, détenait le quasi-monopole des fonctions politiques, perdrait [176] sa situation privilégiée au bénéfice des hauts fonctionnaires, des industriels et des cadres supérieurs. L’homogénéité serait rétablie, mais au profit de catégories socioprofessionnelles qui contrôlent également la haute administration et entretiennent des relations souvent très étroites avec les détenteurs du pouvoir économique. Aux régimes parlementaires classiques dans lesquels règne une complète dissociation des pouvoirs succéderait de la sorte un système de forte fusion comme la France n’en a pas connu depuis la première moitié du XIXe siècle. Cette fusion s’étendrait en effet au pouvoir politique dans son ensemble, au pouvoir administratif et au pouvoir économique. Tandis que la fusion opérée par le gaullisme était limitée à la haute administration et au pouvoir exécutif, préservant de la sorte l’appareil d’État tant des influences locales qui s’expriment à travers le Parlement que des intérêts économiques vis-à-vis desquels il prétendait maintenir, comme à l’égard de la société civile dans son ensemble, son indépendance, celle que le système Giscard voudrait mettre en place met un terme à l’indépendance de l’État et menace même sa simple autonomie.
Telle est du moins la tendance générale qui rend compte des ambitions du giscardisme. Dans ce sens, le remaniement ministériel de la fin août 1976 illustre la mise en place d’un giscardisme renforcé en accentuant des traits qui ont déjà été mis en lumière au cours de cette analyse. On peut d’abord noter que les giscardiens accroissent leur représentation dans le gouvernement Barre : on remarque en effet que désormais 10 ministres et secrétaires d’État se réclament de la « majorité présidentielle » ; ils s’ajoutent aux 10 ministres et secrétaires d’État qui appartiennent aux RI. Face à ce bloc de 20 personnes, l’UDR se trouve réduite à 9 personnes : la giscardisation se renforce par conséquent au niveau gouvernemental et elle se traduit par une « désudérisation » de la majorité.
Si l’on considère, à présent, l’origine socio-professionnelle et le cursus des 7 personnes qui font leur entrée au gouvernement, on peut souligner qu’elles accentuent encore la transformation du personnel politique ministériel au [177] détriment des notables de la France statique. Les trois personnes qui appartiennent à la majorité présidentielle et sont nommées au gouvernement sont toutes trois des hauts fonctionnaires : à côté de Louis de Guiringaud, ambassadeur de France, on doit surtout noter l’ascension de Christian Beullac et de Maurice Ligot car elle est significative de la mutation radicale des républicains indépendants sur laquelle on s’est efforcé de mettre l’accent. Tous deux sont passés par les Grandes Écoles, le premier par Polytechnique et le second par l’ENA ; tous deux sont des hauts fonctionnaires essentiellement tournés vers la résolution des problèmes économiques. Dans le même sens, seul M. Ligot a été élu député avant de devenir ministre, ce qui n est le cas ni de L. de Guiringaud ni de C. Beullac. Là encore, on rencontre des caractéristiques déjà observées dans notre analyse du giscardisme .
Dans le sens inverse, les nouveaux membres de l’UDR qui entrent au gouvernement n’appartiennent pas à la catégorie des hauts fonctionnaires passés par l’ENA qui étaient autrefois si nombreux parmi les ministres gaullistes et qui peuplent maintenant de plus en plus les rangs des RI Les deux principaux d’entre eux, Olivier Guichard et Robert Boulin, sont avant tout des gaullistes rompus aux pratiques du monde politique : ils ne sont ni l’un ni l’autre passes par les Grandes Écoles et ne proviennent pas des rangs de la haute fonction publique . Jacques Chirac énarque membre de la Cour des comptes, se voit ainsi remplacé par des barons à la longue expérience politicienne  qui reçoivent pour mission de rallier aux rangs de la [178] majorité présidentielle les députés UDR de base qui se sentent souvent étrangers au nouvel ensemble contrôlant les sommets de l’appareil d’État grâce à une fusion réussie des pouvoirs.
La giscardisation de la majorité s’accompagne de la prise du pouvoir par des hauts fonctionnaires et des industriels RI  qui remplacent les anciens notables indépendants, l’éviction de l’IJDR du pouvoir exécutif se traduisant à l’inverse par le remplacement des hauts fonctionnaires gaullistes par des experts dans le maniement des affaires politiques et, particulièrement, celles qui concernent la vie locale dont l’importance est décisive au moment des élections législatives. Si les giscardiens ont conquis le pouvoir exécutif, ils ne peuvent espérer à eux seuls remporter les prochaines élections législatives : l’appui de l’UDR leur est par conséquent indispensable pour rallier vers la majorité les voix populaires, celles des classes moyennes et des PME, de tous ceux qui se sentent menacés par la politique de concentration à outrance et de libre concurrence à laquelle les giscardiens, alliés du capitalisme moderniste, se montrent favorables et qui pourraient être tentés de quitter l’État-UDR devenu l’État giscardien.
On ne peut donc suivre Georges Marchais lorsque, après la formation du gouvernement Barre, il déclare qu’ « entre les différentes formations qui composent la coalition giscardienne, il n’y a pas de divergences, ni sur la politique à suivre pour le compte du grand capital ni sur les moyens essentiels à mettre en œuvre à cette fin  ». La coalition actuelle rassemble au contraire des hommes à l’origine socio-professionnelle très différente et qui se font les porte-parole d’intérêts socio-économiques souvent radicalement opposés. En maintenant toujours semblable la formulation du CME, le parti communiste minimise les conflits internes [179] à la bourgeoisie française et, d’une certaine manière, conserve la même attitude qu’en 1961, face à l’analyse que Casanova et Servin proposaient du gaullisme. De ce point de vue, on doit d’ailleurs souligner l’inversion qui s’est produite dans les rapports de force depuis 1961. À cette époque, le gaullisme représentait le capitalisme modernisateur et Antoine Pinay la bourgeoisie des provinces, les PME ; aujourd’hui, l’UDR draine les voix des classes moyennes de la France des profondeurs, les républicains indépendants apparaissant comme les partisans du capitalisme moderniste, orienté il est vrai davantage que le gaullisme première manière vers le monde anglo-saxon et hostile au capitalisme d’État qui cherchait à prévaloir sous de Gaulle. En dépit des différences avec la situation de 1961, il faut souligner ce renversement de la position respective des partenaires de la majorité.
Refuser d’accorder, comme en 1961, une grande importance aux contradictions internes à la majorité qui illustrent des conflits structurels entre des catégories socioéconomiques opposées, sous le prétexte que la contradiction essentielle met face à face la bourgeoisie dans son ensemble et la classe ouvrière, c’est sous-estimer la fragilité de la coalition qui gouverne aujourd’hui. C’est encore ne pas pouvoir rendre compte de l’attitude des députés UDR comme Hector Rolland qui déclare qu’il veut « rassembler à la base tous ceux qui ne sont pas satisfaits, qui ont perdu confiance en ceux qui nous gouvernent » et s’en prend aux « technocrates » qui mettent en œuvre la politique giscardienne .
Le modernisme giscardien — qui s’appuie désormais sur les hauts fonctionnaires, bénéficie de l’aide de la grande industrie et ne dédaigne pas de s’entourer de personnes qui, à l'Express par exemple, se font les propagandistes de la nouvelle croissance conçue à partir du modèle américain — a malgré tout encore un besoin vital des grognards de l’UDR qui connaissent l’art de la politique et savent apprécier la valeur des ambiguïtés qui permettent de 
LE SYSTÈME GISCARD

[180] préserver l’acquis électoral. La fonction de l’UDR n’est désormais plus de gouverner : ce parti a pour mission de conserver l’adhésion des couches sociales dont les intérêts sont laminés par la politique que met en œuvre le personnel giscardien. Celui-ci favorise la concentration des grandes entreprises, accepte la prise en main de certaines grandes affaires par les capitaux américains et professe un certain libéralisme dans les mœurs (abaissement de l’âge de la majorité, loi sur l’avortement, etc.), autant d’actions qui ne peuvent que rebuter la France des provinces à laquelle étaient tant attachés Georges Pompidou, Jacques Chirac ou Pierre Juillet. Cette politique qui se heurtait à l’hostilité croissante de ces deux derniers, car elle portait atteinte, par exemple, dans le cas de la loi sur les plus-values, aux seuls intérêts des classes moyennes qui soutiennent traditionnellement la majorité gaulliste , va désormais être poursuivie.
Pour que la coalition hétéroclite réussisse à préserver son pouvoir, l’UDR doit continuer à jouer son rôle de parti « attrape-tout » afin d’appuyer, au niveau du Parlement, le giscardisme qui, détenant les sommets de l’appareil d’État, hésite de moins en moins à politiser la haute fonction [181] publique et, en particulier, le corps préfectoral . À ce niveau, la société libérale de Valéry Giscard d’Estaing reçoit le renfort de Jacques Chaban-Delmas qui poursuit toujours son projet de « nouvelle société » : dans cette perspective, le capitalisme doit « débloquer » la société, les bataillons de l’UDR lui en fournissent les moyens parlementaires. Le changement de fonction entraîne inéluctablement un changement de personnel.
La fonction que reçoit l’UDR, et qui se révèle à travers le choix des ministres gaullistes qui entrent au gouvernement, est d’ailleurs semblable à celle qui revient aux autres alliés du giscardisme, lesquels sont également représentés au gouvernement par un personnel politique professionnalisé totalement distinct du personnel giscardien. Pierre Brousse, dernière personne non encore mentionnée à entrer au gouvernement Barre, lui apporte à son tour son expérience de maire radical-socialiste, de notable traditionnel capable d’exprimer les intérêts de la France des provinces. Ce n’est d’ailleurs probablement pas un hasard s’il reçoit le [182] ministère du Commerce et de l’Artisanat dont on connaît la grande influence électorale ; la politique suivie depuis la loi Royer ne s’est pas modifiée : il faut conserver les voix des petits commerçants menacés par la modernisation de l’appareil de distribution qu’en d’autres temps Valéry Giscard d’Estaing lui-même souhaitait ne pas trop freiner.
La fonction de l’UDR, comme celle des radicaux ou du CDS, consiste bien à « attraper » les voix de la France des profondeurs attachée à son passé, à ses traditions, à ses petites boutiques, à sa stabilité et qui manifeste plus ou moins bruyamment ses craintes devant la recherche à tout prix du modernisme dont elle redoute aussi les conséquences socio-culturelles. Le personnel politique qui représente ces partis doit par conséquent plonger ses racines dans cette France de la conservation et s’efforcer de préserver l’appui traditionnel qu’une partie de la classe ouvrière accorde au gaullisme ; il peut seul aussi permettre au giscardisme, représenté au gouvernement et, bientôt, au Parlement par un tout autre personnel, de mener sa propre politique favorable, elle, au capitalisme moderniste. D’où la fragilité de cette paradoxale coalition.
Cette tentative de transformation du personnel politique se trouve pourtant assez clairement perçue par 1 électorat de la majorité qui ne l’accepte qu’avec réticence. Solidaire des RI, face aux forces de gauche, l’électorat gaulliste ne saurait pourtant se rallier aisément à un nouveau personnel qui professe des conceptions économiques qui lui sont si défavorables. En voulant supprimer la distance qui éloignait le personnel ministériel du personnel parlementaire, le giscardisme contribue à révéler les ambiguïtés grâce auxquelles les parlementaires gaullistes parvenaient jusqu’ici à rallier à la majorité aussi bien les voix des PME que celles d’une partie importante de la classe ouvrière.
Dans ces conditions, le giscardisme risque de perdre son pari qui est de limiter le poids du gaullisme au Parlement tout en conservant le contrôle politique de l’appareil d’État dans le cadre d’une étroite fusion des différents types de pouvoir. Les élections législatives partielles de 1976 soulignent le caractère irréaliste d’un tel projet, la France [183] « réelle » apportant son appui essentiellement aux candidats gaullistes, ou encore à ceux qui, tel Jean Royer, apparaissent comme les porte-parole d’une droite musclée qui défend les intérêts d’une petite bourgeoisie menacée tant par les grandes concentrations économiques, auxquelles se livre de plus en plus le capitalisme moderniste, que par le nouveau libéralisme des mœurs. Dans ce sens, le rassemblement gaulliste autour de Jacques Chirac peut être interprété comme une tentative de résurrection du RPF. D’où les tensions de plus en plus vives qui opposent les giscardiens aux gaullistes : les giscardiens peuvent l’emporter au niveau du pouvoir exécutif, mais il leur est impossible de conquérir les voix que les gaullistes seuls parviennent encore à rallier. L’impossible victoire des giscardiens aux législatives rend par conséquent encore indispensable le recours à ceux qui peuvent se faire entendre de la France des provinces.

[184]

Les sommets de l’État.
Essai sur l’élite du pouvoir en France.
CONCLUSION

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Si l’on parcourt ainsi à grands traits l’histoire récente du système politique français, on s’aperçoit que l’analyse du personnel qui occupe à chacune des étapes, les sommets de l’appareil d’État, contribue grandement à éclairer le rôle de l’État lui-même. L’État se concrétise en effet en des lieux spécifiques qui sont gérés par diverses catégories dirigeantes entretenant elles-mêmes le plus souvent des relations étroites avec certains groupes sociaux, ou encore, avec certaines classes sociales dont les intérêts sont loin de toujours coïncider. Du coup, les oppositions qui se produisent au sein du système social ont inévitablement des répercussions immédiates au sein des appareils d’État.
À certaines époques de l’histoire française, une classe sociale parvient à exercer un contrôle si étroit sur l’ensemble de la société qu’elle en arrive à dominer de l’intérieur l’appareil d’État, celui-ci étant dirigé alors par ses représentants directs. La monarchie de Juillet correspond à une telle situation : durant ces périodes, la spécificité de l’État paraît bien faible. Mais au temps de la fusion quasi complète des pouvoirs a succédé en France, sous la IIIe et la IVe République, une dissociation très forte des pouvoirs politique, administratif et économique. Celle-ci est provoquée par la venue au pouvoir d’un personnel politique professionnalisé issu des classes moyennes et des professions libérales par l’intermédiaire des grands partis qui s’opposent dorénavant dans la conquête des suffrages de la population. S’il s’empare peu à peu tant du législatif que de l’exécutif, ce personnel politique professionnalisé [185] n’en reste pas moins éloigné tant de la haute administration que du pouvoir économique sur lesquels il réussit difficilement à maintenir son emprise. Lieu de contradictions profondes, l’État paraît alors habité par des personnels profondément hétérogènes qui s’opposent souvent les uns aux autres. Si l’État n’est plus désormais le simple instrument d’une classe économiquement dominante qui y déléguait auparavant ses propres représentants, les fondements de son autonomie demeurent bien fragiles dans la mesure où le personnel politique professionnalisé qui le dirige ne peut guère s’appuyer sur une machine d’État fonctionnelle qui accepterait de le servir sans réserve.
À l’inverse, lorsque l’institutionnalisation des structures étatiques semble atteindre à sa perfection, quand la machine d’État prend la forme d’une bureaucratie homogène et fonctionnelle qui sait exclure de ses rangs ceux qui n’ont pas été recrutés en fonction des seules règles méritocratiques, alors l’État croit pouvoir prétendre à l’indépendance et se séparer du système social dans son ensemble. Dans la mesure où il peut disposer de ressources spécifiques (l’armée, les fonctionnaires), il estime être à même de prendre en charge la société tout entière. Du bonapartisme au gaullisme, cette éphémère prétention de l’État à l’indépendance fait figure de constante de l’histoire politique française.
Sous la Ve République, par exemple, les hauts fonctionnaires s’emparent du pouvoir exécutif et abandonnent au personnel politique professionnalisé le Parlement qui aura désormais tendance à ne plus exprimer la volonté nationale et à se transformer en porte-parole des intérêts locaux, le pouvoir exécutif prenant en main la régulation du système social. La fusion partielle pouvoir exécutif-haute administration et son éloignement, de par son recrutement propre, tant du pouvoir politique professionnalisé qui représente des intérêts partiels et contradictoires que du monde des affaires, donne naissance à la prétention de l’État à l’indépendance. Celle-ci se trouve recherchée à l’aide, par exemple, d’une politique économique volontariste plus ou moins dirigiste qui permet à l’État de mieux assurer son [186] emprise sur le système social en bénéficiant de l’expertise de ses hauts fonctionnaires.
Mais, en dépit de leur volonté propre, les hauts fonctionnaires qui adhèrent à cette conception de l’indépendance de l’État ne peuvent continuer de « planer » indéfiniment « dans les airs ». Menée au nom de l’État, leur politique économique interventionniste les conduit à renforcer malgré tout, jusqu’à présent, la puissance d’intérêts particuliers dont la collaboration leur est indispensable. Par sa prétention à l’indépendance, l’État justifie alors la légitimité de son intervention plus ou moins autoritaire qui favorise finalement les forces économiquement dominantes.
Au contraire, lorsque la machine d’État a rempli sa mission de modernisation, l’État ne tente plus de prétendre à l’indépendance. Si l’appareil d’État continue à préserver sa spécificité fonctionnelle en demeurant clos sur lui-même et en persistant à exclure de ses rangs, par exemple, les représentants directs du monde des affaires, le personnel qui le dirige paraît renforcer ses liens avec le pouvoir économique. Une nouvelle fusion plus large des pouvoirs politico-administratif et économique a tendance à se recréer : au gaullisme succède, par exemple, le giscardisme. Mais en se découvrant trop ouvertement, cette nouvelle fusion complète des pouvoirs risque de devenir de plus en plus fragile car elle ne saurait désormais plus bénéficier de la légitimité que conférait à l’État sa prétention à l’indépendance.

Paris, novembre 1976.

[187]

Table des matières

Introduction [11]

Chapitre I. La prétention de l’État à l’indépendance : construction du modèle [13]
L’exemple bonapartiste [14]
Le gaullisme et son analyse par le parti communiste [20]
Chapitre II. De la fusion à la dissociation des pouvoirs [27]
La fusion des trois pouvoirs sous la monarchie de Juillet [27]
La dissociation des pouvoirs sous la IIIe République : la professionnalisation du politique [30]

Chapitre III. La IVe République ou la dissociation renforcée des pouvoirs politico-administratifs [48]
Les parlementaires et leur devenir professionnel [48]
Le devenir professionnel des ministres [57]
La tentation technocratique de la haute administration [59]

Chapitre IV. La République des fonctionnaires : vers une nouvelle fusion des pouvoirs politico-administratifs [67]
La professionnalisation croissante du personnel parlementaire [69]
Les ministres hauts fonctionnaires [75]
[188]
Le devenir professionnel des anciens parlementaires [80]
Le devenir professionnel des anciens ministres [82]

Chapitre V. L’autonomisation croissante de l’appareil politico-administratif sous la Ve République [91]
La spécificité fonctionnelle de l’appareil politico-administratif : les Grands Corps, les cabinets ministériels et le secteur para-public [92]
Le tour extérieur des Grands Corps ou la fermeture de la haute administration [100]

Chapitre VI. L’emprise de l’appareil d’État sur la vie économique  [115]
De la planification gaulliste au libéralisme giscardien [116]
La loi Royer ou les contradictions de la politique économique de l’appareil d’État [126]
Les commissions d’industrialisation du Plan [134]
Le pantouflage des hauts fonctionnaires [139]
Le pantouflage dans la banque et les communications de masse [145]
Appareil politico-administratif et entreprises publiques [148]

Chapitre VII. Le système Giscard : l’impossible fusion des pouvoirs et le déclin de l’autonomie de l’État [151]
Le giscardisme et la mutation des républicains indépendants  [152]
Les cabinets de Valéry Giscard d’Estaing et de Jacques Chirac [163]
Le « vivier » giscardien : les clubs Perspectives et Réalité [166]
Le pari giscardien [172]
Conclusion [184]

Fin du texte